Территории общего пользования

1. В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

1) жилым;

2) общественно-деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным зонам.

2. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

3. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

4. Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если:

виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования;

их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.

В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.

Реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

5. Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

6. Земельные участки в составе общественно-деловых зон предназначены для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно градостроительным регламентам.

7. Земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам.

8. Земельные участки в составе зон инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры, а также объектами иного назначения согласно градостроительным регламентам.

9. Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

10. В пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 — 100 настоящего Кодекса.

Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

11. Земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах — земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, — используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.

12. Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Комментарий к Ст. 85 ЗК РФ

1 — 2. В соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК России правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. И если категория земель определяется целевым назначением и земли населенных пунктов являются одной из семи категорий, предусмотренных ст. 7 ЗК, то разрешенное использование имеет отношение к дальнейшей градации использования тех или иных категорий земель. Комментируемая статья определяет состав земель населенных пунктов, который совершенно неоднороден в силу разности целей использования земельных участков, входящих в данную категорию.

Как видно из п. 1, земли населенных пунктов состоят из территориальных зон — жилых, общественно-деловых, производственных, рекреационных и др. Таким образом, земельные участки из числа земель населенных пунктов в результате градостроительного зонирования распределяются по территориальным зонам, что существенно влияет на определение их правового статуса. Для понимания основ регулирования подразделения земель данной категории, а также их правового режима необходимо обратиться к наиболее важным правовым понятиям в сфере зонирования.

Институт зонирования (в настоящее время — градостроительного зонирования) является сравнительно новым для российского законодательства. Активная фаза его становления и развития связана с принятием Градостроительного кодекса 1998 г. и ЗК. В действующем законодательстве большая часть положений, посвященных градостроительному зонированию, закреплена в Градостроительном кодексе, принятом в 2004 г. (ст. 1, гл. 4).

Согласно определению градостроительного зонирования, которое содержится в статье 1 Градостроительного кодекса РФ, под ним понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6). Под территориальными зонами в той же статье подразумеваются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (п. 7). Таким образом, исходя из указанных норм границы территориальных зон должны определяться правилами землепользования и застройки, предусматривающими установление в отношении данных зон неких градостроительных регламентов.

В соответствии с п. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Если обратиться к содержанию ст. 30 Градостроительного кодекса, посвященной правилам землепользования и застройки, то можно также увидеть, что данные правила включают в себя три части:

1) порядок их применения и внесения изменений. Данный текстовой раздел включает информацию об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, о подготовке документации по планировке территорий органами местного самоуправления, о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки, о внесении изменений в правила, некоторую иную информацию (ч. 3 ст. 30);

2) карту градостроительного зонирования. Эта графическая часть правил служит для установления границ территориальных зон. При этом данные границы должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне (п. 2 комментируемой статьи 85 ЗК РФ, ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса). В этом снова проявляется принцип единства правового режима земельного участка, с которым связано также и требование Градостроительного кодекса о том, что формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается (ч. 4 ст. 30). Применительно к одному земельному участку территориальные зоны, как правило, не устанавливаются;

3) градостроительные регламенты. С точки зрения действующего законодательства значение градостроительных регламентов чрезвычайно велико. Так, согласно ч. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Аналогичная норма предусмотрена также и п. 2 комментируемой статьи. Из него же следует, что градостроительный регламент устанавливается индивидуально для каждой территориальной зоны; при этом для земельных участков, расположенных в пределах одной территориальной зоны, предусматривается единый градостроительный регламент.

Исходя из определения, приведенного в п. 9 ст. 1 Градостроительного кодекса, а также с учетом положений его ст. 30 градостроительные регламенты представляют собой закрепляемую в правилах землепользования и застройки информацию (как правило, в текстовом формате) в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в соответствующей территориальной зоне:

— о видах разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства;

— о предельных (минимальных и (или) максимальных) размерах земельных участков и предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объектов;

— об ограничениях использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Таким образом, исходя из содержания комментируемых пунктов и учитывая приведенные положения градостроительного законодательства, состав земель населенных пунктов должен устанавливаться правилами землепользования и застройки, определяющими территориальные зоны (с распределением по ним земель, составляющих земли населенных пунктов) и градостроительные регламенты для данных зон. С помощью указанных документов зонирования определяется правовой режим земельных участков, входящих в состав территориальных зон.

Следует подчеркнуть, что для земель населенных пунктов значение правил землепользования и застройки и связанных с ними правовых понятий велико. Дополнительным подтверждением этого может служить положение, предусмотренное п. 14 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК, согласно которому с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Данный пункт предусматривает исключения лишь для участков, в отношении которых градостроительные регламенты не подлежат применению, а также для участков, предоставляемых в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и субъектов РФ.

Перечень видов территориальных зон, приведенный в п. 1 комментируемой статьи, не является исчерпывающим. Предназначение основных видов зон раскрыто в некоторых последующих пунктах ст. 85 ЗК (см. комментарий к ним), а также в ст. 35 Градостроительного кодекса РФ.

3 — 4. Пункт 3 комментируемой статьи 85 Земельного кодекса России придает градостроительным регламентам статус обязательных для исполнения любыми субъектами прав на землю, независимо от того, находятся соответствующие земли в государственной, муниципальной или частной форме собственности, и независимо от вида прав, возникших в отношении данных участков.

Следует, однако, отметить, что законодательство предусматривает случаи, когда градостроительные регламенты не подлежат применению. В соответствии с ч. 4 ст. 36 Градостроительного кодекса действие регламента не распространяется на земельные участки:

— в границах территорий некоторых видов памятников истории и культуры (более подробно см. текст статьи);

— в границах территорий общего пользования (например, улиц, площадей, бульваров, скверов и др.);

— занятые линейными объектами (например, линиями электропередачи);

— предоставленные для добычи полезных ископаемых.

Таким образом, во всех остальных случаях принятие градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки является обязывающим фактором для всех правообладателей земельных участков, расположенных в границах соответствующих территориальных зон.

Важнейшим положением, существенно расширяющим полномочия правообладателей земельных участков по использованию последних, является закрепленная в п. 3 комментируемой статьи норма о том, что указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым видом разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом для данной территориальной зоны. Иными словами, данным положением субъектам прав на землю предоставлено право самостоятельного выбора любого вида разрешенного использования участка (без необходимости предварительного согласования данного вида с органами власти, иными организациями или должностными лицами), т.е. конкретной цели его использования. Единственное условие в данном случае — позволяется выбирать из перечня видов разрешенного использования, установленных применимым градостроительным регламентом. Однако следует отметить, что данное положение не следует расширительно толковать как безусловное право соответствующих лиц использовать принадлежащие им объекты недвижимости исключительно по своему усмотрению в любых целях, предусмотренных в градостроительном регламенте, в любое время изменяя его без каких-либо процедур и ограничений. Дело в том, что избранный правообладателем вид разрешенного использования земельного участка (включая вид, определенный государственными или муниципальными органами при подготовке и принятии решений о предоставлении соответствующих земель, в том числе по итогам торгов) получает закрепление в соответствующей документации — решениях о предоставлении земельных участков, договорах о предоставлении земли на том или ином праве, свидетельствах о государственной регистрации прав на земельные участки и др. И до изменения по установленной федеральными, региональными или местными нормативными актами процедуре вида разрешенного использования земельного участка и внесения соответствующих изменений в правоустанавливающие документы на участок его использование допустимо лишь в целях, согласующихся с определенным видом разрешенного использования.

С учетом того что правила землепользования и застройки приняты еще далеко не во всех муниципальных образованиях России и права на многие земельные участки возникали до зонирования территорий и утверждения градостроительных регламентов, установление последних может приводить к противоречию между ними, с одной стороны, и существующим правовым режимом земельных участков, — с другой. Согласно п. 4 комментируемой статьи и с учетом ч. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса несоответствие земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости градостроительным регламентам признается таковым в двух случаях: если виды использования земельных участков не входят в перечень видов, предусмотренных градостроительным регламентом (например, речь может идти об использовании земельного участка под производственные (промышленные) цели в пределах вновь установленной жилой зоны), либо если их размеры (как минимальные, так и максимальные), равно как и иные предельные параметры, не соответствуют предельным значениям, определенным в регламентах (речь в последнем случае идет в том числе о предельных параметрах строительства, реконструкции на земельных участках).

Каковы правовые последствия подобного несоответствия положениям градостроительных регламентов, установленных позднее? Отвечая на данный вопрос, Земельный и Градостроительный кодексы не требуют обязательного приведения использования земельных участков и иных объектов недвижимости в соответствие с градостроительными регламентами, т.е. их правообладатели могут использовать их согласно ранее возникшим требованиям в отношении функционального назначения и предельно допустимых параметров объектов недвижимости без ограничения срока, за исключением случаев, когда такое использование угрожает опасными последствиями, указанными в п. 4 комментируемой статьи 85 ЗК, — в данных случаях Кодекс позволяет запрещать использование соответствующих объектов, но лишь в соответствии с федеральными законами. Иными словами, для реализации данной нормы требуются прямые указания на возможность запрета эксплуатации объекта исключительно на уровне федеральных законов, но никак не подзаконных актов либо нормативных правовых актов субъектов РФ или органов местного самоуправления.

Однако вышесказанное относится лишь к случаям, когда ранее возникшее использование объектов недвижимости сохраняется в неизменном виде. В случае же необходимости изменения параметров объектов капитального строительства (реконструкция) либо строительства новых объектов соблюдение требований градостроительных регламентов обязательно, что вытекает из последнего абзаца п. 4 комментируемой статьи. Более ясным образом суть данного положения раскрыта в ч. 9 ст. 36 Градостроительного кодекса, согласно которому, в частности, реконструкция объекта может производиться исключительно путем приведения объекта в соответствие градостроительному регламенту, а изменение вида разрешенного использования земельного участка допустимо лишь путем приведения его в соответствие с видами разрешенного использования, предусмотренными регламентом для данной территориальной зоны. Данные положения, еще раз подчеркивающие практическую значимость градостроительного зонирования, означают, что, например, при необходимости увеличения площади здания производственного цеха, расположенного в пределах жилой зоны, градостроительный регламент которой не предусматривает подобные виды разрешенного использования объектов недвижимости, в выдаче разрешения на реконструкцию может быть отказано. Однако изменение разрешенного использования земельного участка для целей строительства иного объекта (офисного здания, магазина, жилого дома и т.д.), допускаемого градостроительным регламентом, не запрещается.

5 — 11. Пункты 5 — 11 посвящены отдельным видам территориальных зон. Напомним, что их открытый перечень приведен в п. 1 комментируемой статьи, содержащем упоминание о восьми видах зон — жилые, общественно-деловые, производственные, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационные, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов — и указание на возможность существования иных территориальных зон. При этом сам ЗК в п. 10 комментируемой статьи называет один из «иных» видов зон — зоны особо охраняемых территорий. А в правилах землепользования и застройки различных муниципальных образований России можно встретить упоминание также и о немалом числе других зон — коммунальных, промышленных зонах, зонах водных объектов и др.

Положения п. п. 5 — 11 раскрывают основные направления использования большинства территориальных зон, поименованных в п. 1. При этом в отношении четырех видов зон — жилых (п. 5), общественно-деловых (п. 6), производственных (п. 7), инженерной и транспортной инфраструктур (п. 8) — можно выделить некоторые общие черты регулирования. Во-первых, в качестве предназначения этих зон закон указывает застройку различными типами объектов, в зависимости от вида зоны. Во-вторых, он подчеркивает необходимость осуществления такой застройки в соответствии с градостроительными регламентами (хотя это применимо также и к иным видам зон). В-третьих, перечисление видов допустимой в той или иной зоне застройки (типов разрешенных к размещению объектов) завершается словами «а также иных видов застройки» или подобными им по смыслу, т.е. указание на соответствующие виды не носит исчерпывающий характер, а лишь определяет основное предназначение той или иной зоны.

Рассматриваемые пункты комментируемой статьи тесно связаны с положениями ст. 35 Градостроительного кодекса, которые в значительной мере дублируют положения ЗК. Так, ч. 1 ст. 35 Градостроительного кодекса предусматривает возможность установления в результате градостроительного зонирования следующих видов зон: жилых, общественно-деловых, производственных, инженерной и транспортной инфраструктур, сельскохозяйственного использования, рекреационного назначения, особо охраняемых территорий, специального назначения, размещения военных объектов, иных территориальных зон. Очевидно, что данный перечень почти полностью совпадает с тем, который предусмотрен ЗК.

Однако следует заметить, что Градостроительный кодекс намного более конкретен и подробен в описании видов использования отдельных территориальных зон. Например, если ЗК применительно к жилым зонам устанавливает, что они предназначены для застройки жилыми зданиями (индивидуальная жилая застройка, мало- и среднеэтажная смешанная жилая застройка, а также многоэтажная жилая застройка), объектами культурно-бытового и иного назначения (п. 5 ст. 85), то Градостроительный кодекс, упоминая примерно те же виды жилой застройки, дополняет, что в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду, ведение садоводства и дачного хозяйства. Более подробное регулирование Градостроительным кодексом вопросов использования территориальных зон можно проследить также и на примере некоторых иных зон.

Таким образом, комментируемые пункты ст. 85 ЗК следует применять в тесной взаимосвязи с положениями ст. 35 Градостроительного кодекса.

Направления использования некоторых видов территориальных зон в составе земель населенных пунктов (прежде всего речь идет о зонах особо охраняемых территорий и зонах сельскохозяйственного использования) аналогичны видам использования земель иного назначения — земель особо охраняемых территорий и объектов, использование которых регулируется гл. XVII ЗК, и земель сельскохозяйственного назначения, которым посвящена гл. XIV Кодекса. Однако между данными типами земель, т.е. входящими в состав зон на землях населенных пунктов, с одной стороны, и отнесенными к землям иных категорий, с другой стороны, имеется принципиальная разница. Первые, располагаясь в пределах границы населенного пункта, подчиняются режиму, установленному гл. XV ЗК и иными положениями законодательства для земель населенных пунктов, независимо от текущих видов их использования, а применение к ним норм о землях иных категорий осуществляется лишь в случае прямого указания на это в разделе, посвященном землям населенных пунктов (так, согласно п. 10 комментируемой статьи земельные участки в составе зон особо охраняемых территорий используются в соответствии с требованиями ст. ст. 94 — 100 ЗК, включенных в раздел, посвященный категории земель особо охраняемых территорий и объектов). В соответствии с генеральными планами населенных пунктов их использование может быть в установленном порядке изменено на иное, не связанное с текущими целями. Вторые располагаются исключительно за пределами границ населенных пунктов (о чем прямо говорится, например, в определении земель сельскохозяйственного назначения — ст. 77 ЗК РФ), в связи с чем не имеют отношения к землям населенных пунктов и подчиняются регулированию других глав ЗК и связанных с ними положений законодательства.

12. Этот пункт посвящен земельным участкам общего пользования, которые, безусловно, присутствуют в каждом населенном пункте.

Во-первых, упоминая о них, Кодекс называет некоторые виды таких участков — это участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами (т.е. перечень не является закрытым). Однако, принимая во внимание определение земельного участка, предусмотренное п. 2 ст. 6 ЗК, по которому он представляет собой часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке, и учитывая, что на практике улицы, площади, скверы, пляжи и иные объекты редко имеют границы, которые были бы утверждены с проведением государственного кадастрового учета (т.е. зачастую не являются земельными участками в юридическом смысле), использование понятия «земельные участки общего пользования» является не всегда оправданным с практической точки зрения. Если обратиться к положениям Градостроительного кодекса, то в ст. 1 можно найти иное сходное понятие — «территории общего пользования», под которыми подразумеваются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). Согласно некоторым иным положениям Градостроительного кодекса границы территорий общего пользования обозначаются в документах территориального планирования специальными линиями, которые именуются «красные линии», независимо от того, сформированы данные территории в качестве земельных участков либо нет. По нашему мнению, положения комментируемого пункта ЗК, включая запрет на приватизацию земель, следует применять к территориям общего пользования вообще, а не лишь к той их части, которая представляет собой земельные участки в юридическом смысле этого понятия.

Во-вторых, Кодекс не предусматривает выделение данных участков в отдельные зоны и позволяет включать их в состав различных территориальных зон. Это вполне обоснованно, так как такие участки присутствуют практически на любых территориях. Однако следует отметить, что в силу ч. 4 ст. 36 ГрК России градостроительные регламенты не распространяются на земельные участки в границах территорий общего пользования. Это фактически означает, что независимо от того, в какую территориальную зону включен участок общего пользования, к нему не будет применяться градостроительный регламент, установленный для данной зоны. Использование этих участков должно осуществляться исходя из положений документов территориального планирования муниципальных образований и документации по планировке территорий.

Металлическое ограждение, шлагбаум и пост охраны были незаконно установлены в жилой части района и препятствовали свободному использованию общественного пространства. На территории была организована автостоянка. Земельно-правовые отношения не были оформлены, участок на государственный кадастровый учет не поставлен.

«Земли общего пользования – это городские пространства, к которым имеет право доступа любой гражданин. Возведение как капитальных, так и некапитальных объектов на таких участках без оформления земельно-правовых отношений и разрешения на строительство – недопустимо», — сказал начальник Госинспекции по недвижимости Владислав Овчинский.

В рамках межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы материалы обследования были направлены Госинспекцией по недвижимости в префектуру Северо-Восточного административного округа. Вопрос об освобождении земельного участка был рассмотрен на Окружной комиссии по пресечению самовольного строительства.

В настоящий момент по результатам контрольного обследования установлено, что металлическое ограждение, шлагбаум и бытовка поста охраны демонтированы, обеспечен свободный доступ на земельный участок.

Постановление Президиума ВАС РФ от 18.06.2013 N 727/13 по делу N A12-3669/2012 «Если земельный участок, испрашиваемый для строительства с предварительным согласованием места размещения объектов, расположен в двух территориальных зонах, частично расположен на землях общего пользования, то это влечет невозможность его формирования и является достаточным основанием для отказа в выборе и предоставлении земельного участка»

1. Суть спора

ООО «Шеврон-Авто» (далее — общество) обратилось в орган местного самоуправления (далее — администрация) с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства объектов с предварительным согласованием места их размещения (далее — ПСМРО) и получило отказ по причине отсутствия проекта планировки данной территории.

Отказ администрации являлся предметом судебного разбирательства по делу N А12-8891/2010 в Арбитражном суде Волгоградской области. Постановлением суда кассационной инстанции по данному делу отказ администрации был признан незаконным, как не соответствующий требованиям ст. 30, п. 2 ст. 31 ЗК РФ. В обоснование своей позиции суд кассационной инстанции указал, что действующие городские правила землепользования и застройки не содержат каких-либо ограничений или запретов на предоставление земельных участков с ПСМРО при отсутствии проектов планировки территории, межевания земельного участка и данные обстоятельства не являются препятствием для выбора земельного участка. Для восстановления нарушенного права суд обязал администрацию осуществить выбор земельного участка по заявлению общества и принять соответствующее решение.

Постановлением главы администрации города в удовлетворении заявления обществу было повторно отказано, что явилось основанием для обращения последнего в суд.

Отказ был мотивирован тем, что в нарушение ст. 30 ГрК РФ испрашиваемый земельный участок расположен в двух территориальных зонах. Участок частично находится в зоне отдыха на территориях зеленых насаждений общего пользования, в зоне общественно-деловой застройки, а также на землях общего пользования (проезда, разделяющего данные территориальные зоны). Кроме того, земельный участок запрашиваемой площади не может быть предоставлен, так как получено несколько заявок на предоставление части данного участка для строительства объектов недвижимости, в связи с чем администрацией принято постановление о проведении торгов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка.

При рассмотрении настоящего дела перед судами возник вопрос о правомерности отказа обществу в выборе и предоставлении земельного участка для строительства с ПСМРО при условии нахождения данного земельного участка в двух территориальных зонах, на землях общего пользования, а также наличия других заявок на предоставление земельного участка.

2. Вопрос об основаниях для отказа в выборе и предоставлении земельного участка для строительства с ПСМРО

Земельным кодексом РФ предусмотрено два способа предоставления земельного участка, находящегося в публичной собственности: с ПСМРО и без такового (ст. 30 ЗК РФ).

+ См. Порядок предоставления земельного участка с ПСМРО. Краткая информация:

Порядок предоставления земельного участка с ПСМРО урегулирован ст. ст. 30, 31, 32 ЗК РФ. Исходя из п. 5 ст. 30, п. п. 2, 6, 8 ст. 31, п. 1 ст. 32 ЗК РФ, орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица (либо по обращению уполномоченного исполнительного органа государственной власти):

— обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами;

— принимает решение о ПСМРО, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта;

— на основании решения о ПСМРО принимает последующее решение о предоставлении земельного участка для строительства.

Толкуя нормы о предоставлении земельного участка с ПСМРО, арбитражные суды указывают: прохождение процедур согласования для предоставления земельного участка с ПСМРО не означает, что данный земельный участок в обязательном порядке будет предоставлен заявителю и что ему будет выдано разрешение на строительство. Такое согласование также не является актом по распоряжению земельным участком (см., к примеру, Определение ВАС РФ от 15.09.2010 N ВАС-14399/09 по делу N А14-12465/2008/419/10, Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 24.07.2013 по делу N А82-8341/2012, от 15.03.2011 по делу N А82-3520/2010, Третьего арбитражного апелляционного суда от 30.05.2011 по делу N А33-17423/2010).

Из приведенных правовых норм также следует, что разрешенные условия использования соответствующей территории могут объективно препятствовать предоставлению конкретного земельного участка для размещения объекта определенного назначения.

2.1. Нахождение испрашиваемого земельного участка (его части) на землях общего пользования как основание для отказа в его выборе и предоставлении для строительства с ПСМРО

Если испрашиваемый земельный участок (его часть) расположен на землях общего пользования, то это является основанием для отказа в его предоставлении для строительства с ПСМРО (см., например, Определение ВАС РФ от 07.12.2011 N ВАС-15158/11 по делу N А53-20871/2010, Постановления ФАС Поволжского округа от 02.12.2010 по делу N А12-20545/2009, ФАС Уральского округа от 20.08.2013 N Ф09-7684/13 по делу N А71-13798/2012).

+ См. Земли общего пользования. Общая информация:

К территории общего пользования относятся территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц и которые включают в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары (пп. 12 ст. 1 ГрК РФ).

Границы данных территорий обозначаются красными линиями, под которыми понимаются линии, обозначающие существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (пп. 11 ст. 1 ГрК РФ).

Красные линии отображаются на чертежах, входящих в состав документов планировки территории (гл. 5 ГрК РФ), а также на содержащихся в генеральных планах картах (схемах) существующих и планируемых границ зон и территорий города (п. 6 ст. 23 ГрК РФ, п. 3.3 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, утвержденной Постановлением Госстроя России от 06.04.1998 N 18-30).

Объект недвижимости не должен выходить за пределы красных линий и, соответственно, не должен пересекать их, в противном случае он окажется на территории общего пользования. Вследствие этого собственник здания, строения, сооружения не вправе будет приватизировать земельный участок, на котором расположено такое здание (строение или сооружение), поскольку в силу п. 12 ст. 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования не подлежат приватизации. Данная позиция единообразно применяется судами (Определения ВАС РФ от 12.05.2010 N ВАС-5414/10, от 30.07.2009 N ВАС-9018/09, Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 07.04.2010 по делу N А43-39155/2009, ФАС Дальневосточного округа от 13.09.2010 N Ф03-5326/2010, ФАС Московского округа от 29.09.2010 N КГ-А41/11316-10 по делу N А41-2372/08, ФАС Уральского округа от 16.02.2010 N Ф09-412/10-С1). В частности, это означает, что если установлено наложение границ земельного участка, испрашиваемого для строительства, на красные линии, такой участок не может быть предоставлен (см., к примеру, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 11.09.2012 по делу N А63-14523/2009).

В ряде случаев арбитражные суды дополнительно отмечают, что при наличии такого препятствия в предоставлении земельного участка формальное несоблюдение уполномоченным органом процедуры выбора само по себе не имеет принципиального значения. Кроме того, если заявитель просит предоставить определенный земельный участок с указанием его конкретного размера, то это лишает уполномоченный орган возможности представить ему предложения по вариантам выбора месторасположения земельного участка (см., к примеру, Постановления Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.07.2013 по делу N А62-1170/2013, от 17.07.2013 по делу N А62-1169/2013. В последних двух Постановлениях суды сослались на Определение коллегии судей ВАС РФ по рассматриваемому делу).

Следует отметить, что аналогичный подход был изложен Президиумом ВАС РФ в настоящем Постановлении .

2.2. Нахождение испрашиваемого земельного участка в двух территориальных зонах как основание для отказа в его выборе и предоставлении для строительства с ПСМРО

При предоставлении земельного участка с ПСМРО следует учитывать положения п. 2 ст. 85 ЗК РФ, п. 4 ст. 30 ГрК РФ, согласно которым границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

+ См. Территориальные зоны. Общая информация:

Согласно пп. 7 ст. 1 ГрК РФ территориальные зоны — это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. В частности, таковыми являются общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктуры.

Примерный перечень территориальных зон содержится в п. 1 ст. 85 ЗК РФ и ст. 35 ГрК РФ. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне (п. 2 ст. 85 ЗК РФ).

Последнее требование является крайне важным, что можно проиллюстрировать следующим примером. Вступление в силу Закона Санкт-Петербурга от 16.02.2009 N 29-10 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга» привело к тому, что земельный участок, в отношении которого проводилось межевание, стал относиться к различным территориальным зонам, а это является существенным изменением обстоятельств и основанием для расторжения договора на выполнение работ по межеванию земельного участка. Таким образом, ФАС Северо-Западного округа в Постановлении от 03.03.2011 по делу N А56-39542/2009 сделал вывод, что данный договор не мог быть исполнен в силу упомянутой ч. 4 ст. 30 ГрК РФ, согласно которой формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

См. пример картографического изображения территориальной зоны

Установление арбитражными судами факта того, что испрашиваемый земельный участок находится в двух территориальных зонах, является основанием для отказа в выборе и предоставлении участка, в том числе для строительства с ПСМРО. Такой отказ правомерен и до определения границ земельного участка, испрашиваемого заявителем (см., к примеру, Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 11.12.2009 по делу N А28-6194/2009-133/16, ФАС Дальневосточного округа от 19.03.2012 N Ф03-801/2012 по делу N А51-8557/2011, от 13.06.2012 N Ф03-1947/2012 по делу N А51-18492/2010, ФАС Поволжского округа от 09.07.2013 по делу N А12-22435/2012, от 16.03.2011 по делу N А65-7826/2010). Правильность данного подхода судов была подтверждена Президиумом ВАС РФ в рассматриваемом Постановлении .

2.3. Наличие нескольких заявок на один и тот же земельный участок как основание для отказа в его выборе и предоставлении для строительства с ПСМРО

Предоставление земельного участка для строительства с ПСМРО может быть ограничено путем установления органом местного самоуправления, органом государственной власти субъекта РФ в порядке п. п. 1.1, 1.2 ст. 30 ЗК РФ обязательной процедуры проведения торгов в отношении истребуемых земельных участков.

Как указал Президиум ВАС РФ в Постановлениях от 14.09.2010 N 4224/10 по делу N А76-4758/2009-63-92 (далее — Постановление N 4224/10), от 15.11.2011 N 7638/11 по делу N А43-20629/2010 (далее — Постановление N 7638/11), если на земельный участок, предоставляемый для строительства с ПСМРО, претендуют несколько лиц, право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам п. 4 ст. 30 ЗК РФ независимо от того, является ли этот земельный участок сформированным или лишь проходит процедуру формирования. Следовательно, наличие нескольких заявок на один и тот же земельный участок может служить основанием для отказа заявителю в выборе и предоставлении данного участка для строительства с ПСМРО (см., например, Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 11.03.2013 по делу N А82-6073/2012, ФАС Северо-Западного округа от 16.03.2012 по делу N А56-15537/2011, ФАС Северо-Кавказского округа от 12.04.2011 по делу N А63-4655/2010). Аналогичный подход также изложен в настоящем Постановлении Президиума ВАС РФ.

3. Выводы судов нижестоящих инстанций и коллегии судей ВАС РФ

Судами всех трех инстанций требования общества были удовлетворены. Признавая недействительным постановление главы администрации города, суды исходили из следующего.

Администрацией не были осуществлены какие-либо действия по выбору земельного участка для общества, в том числе по определению возможных вариантов подходящего размещения объектов, в связи с чем правовые основания для отказа обществу в осуществлении выбора и предоставлении земельного участка для строительства с ПСМРО отсутствуют.

Суды посчитали, что постановление главы администрации города было принято без учета постановления арбитражного суда по другому делу, обязывающего администрацию осуществить выбор земельного участка по заявлению общества и принять соответствующее решение.

Коллегия судей ВАС РФ в Определении от 11.04.2013 N ВАС-727/13 по делу N А12-3669/2012 пришла к выводу о необходимости пересмотра судебных актов нижестоящих инстанций в порядке надзора.

Коллегия судей ВАС РФ указала, что постановление арбитражного суда, принятое в рамках другого дела, не предрешило вопрос о предварительном согласовании места размещения объекта. Повторно рассмотрев заявление общества, администрация установила, что для отказа в выборе испрашиваемого обществом земельного участка и размещении на нем объекта имеются основания, которые не были положены в основу оспоренного в судебном порядке первоначального отказа администрации. Отказ администрации не противоречит ранее принятому судебному акту по другому делу и, таким образом, не нарушает прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Правовая аргументация, содержащаяся в данном Определении, в целом была воспринята Президиумом ВАС РФ, поэтому полностью в настоящем разделе не приводится.

Обращаем внимание, что определение ВАС РФ является процессуальным актом и не содержит правовой позиции ВАС РФ, поскольку в нем не разрешается спор по существу.

4. Позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ

Президиум ВАС РФ принятые по данному делу акты судов нижестоящих инстанций отменил и отказал обществу в удовлетворении заявленных требований. При этом Президиум ВАС РФ сформулировал следующую правовую позицию.

4.1. Правовая позиция Президиума ВАС РФ: отказ органа местного самоуправления в выборе и предоставлении испрашиваемого земельного участка, а также в размещении на нем объектов недвижимости является правомерным в случае:

— если испрашиваемый земельный участок расположен в двух территориальных зонах, что влечет невозможность формирования такого участка;

— если испрашиваемый участок частично расположен на землях общего пользования (к примеру, в проезде, который разделяет две территориальные зоны);

— если имеются другие заявки о предоставлении части испрашиваемого земельного участка для строительства объектов недвижимости.

Так как заявитель просил предоставить ему определенный земельный участок указанного размера в указанном месте (определен адресно и на схеме), то приведенные обстоятельства являются достаточным основанием для отказа в выборе и предоставлении земельного участка и свидетельствуют об отсутствии у органа местного самоуправления возможности в рамках процедуры выбора земельного участка предлагать заявителю другие варианты посредством изменения места расположения и (или) изменения площади испрашиваемого земельного участка, в том числе путем ее уменьшения.

Комментарий: Назван ряд обстоятельств, являющихся основанием для отказа в выборе и предоставлении земельного участка для строительства с ПСМРО. Подтверждена правовая позиция Президиума ВАС РФ, содержащаяся в Постановлениях N 4224/10 и N 7638/11. Правовая позиция, изложенная в настоящем Постановлении, в целом закрепляет подход, применяемый арбитражными судами при разрешении данной категории споров.

5. Оговорка о возможности пересмотра по новым обстоятельствам судебных актов, вступивших в законную силу

В рассматриваемом Постановлении Президиум ВАС РФ указал, что вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов по делам со схожими фактическими обстоятельствами, принятые на основании нормы права в истолковании, которое расходится с толкованием, содержащимся в рассматриваемом Постановлении, могут быть пересмотрены на основании п. 5 ч. 3 ст. 311 АПК РФ, если для этого нет других препятствий.

В силу п. 11 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2011 N 52 «О применении положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам» это указывает на придание данной правовой позиции Президиума ВАС РФ обратной силы.

В связи с этим рассматриваемое Постановление Президиума ВАС РФ является основанием для пересмотра судебных актов по новым обстоятельствам.

Вся земля в Российской Федерации, находящаяся в государственной и муниципальной собственности, предоставляется через торги, за исключением определенных случаев. Условия, при которых такие земельные участки могут быть предоставлены без аукциона, регламентируются Земельным кодексом РФ. О том, кто имеет право на предоставление земель неразграниченной государственной и муниципальной собственности в аренду или собственность без проведения торгов в Подмосковье и что необходимо приложить к заявлению на получение данной услуги, читайте в материале портала mosreg.ru.

Узнайте, как бесплатно получить землю в Подмосковье>>

Что такое неразграниченный земельный участок

Источник: ©, .com

Вся земля в Подмосковье, как и по всей РФ, определяется по форме собственности как разграниченная и неразграниченная. Разграниченная земля – это земля, находящаяся в собственности: частной, федеральной, федерального субъекта или муниципальной. Неразграниченная – это та земля, на которую нет правоудостоверяющих документов.

Земля считается неразграниченной (государственной) до возникновения и регистрации прав на нее. Распоряжение земельными участками неразграниченной собственности определено земельным законодательством.

Полномочия по распоряжению землей государственной неразграниченной собственности переданы на уровень органов местного самоуправления, а, следовательно, и предоставление соответствующей услуги жителям области. В Подмосковье данная деятельность регламентирована законами «О перераспределении полномочий между органами муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области» и «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области в области земельных отношений».

Узнайте, как оформить градостроительный план земельного участка в Московской области>>

Получатели услуги

Источник: РИАМО, Александр Манзюк

Государственная услуга по предоставлению земель неразграниченной государственной и муниципальной собственности в аренду и собственность без проведения торгов предоставляется физическим, юридическим лицам, а также индивидуальным предпринимателям. Однако, согласно статьям 39.3 и 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, право на получение земли без торгов возникает только при соблюдении определенного ряда условий.

Так, в статье 39.3 Земельного кодекса установлены условия, при которых может осуществляться продажа таких земель, а также перечень лиц, которые могут выступать покупателями. В частности, допускается продажа:

  • земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, − собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 Земельного кодекса (то есть если на участке неразграниченной госсобственности стоит дом, права на которые зарегистрированы, собственник дома может претендовать на получение земли в собственность);
  • земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам или крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в соответствии со статьей 39.18 Земельного кодекса;
  • земельных участков крестьянскому (фермерскому) хозяйству или сельскохозяйственной организации в случаях, установленных Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

В статье 39.6 Земельного кодекса РФ определены случаи, когда неразграниченные земли передаются без торгов в аренду. В частности, без торгов предоставляются:

земельный участок, образованный из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства, за исключением земельных участков, отнесенных к имуществу общего пользования, − членам данной некоммерческой организации;

  • земельный участок, на котором расположены объекты незавершенного строительства, однократно для завершения их строительства − собственникам объектов незавершенного строительства в случаях, предусмотренных пунктом 5 статьи 39.6 Земельного кодекса;
  • земельные участки − гражданам, имеющим право на их первоочередное или внеочередное приобретение в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации (например, многодетным семьям);
  • земельный участок взамен земельного участка, предоставленного гражданину или юридическому лицу на праве аренды и изымаемого для государственных или муниципальных нужд;
  • земельный участок − лицу, которое в соответствии с Земельным кодексом имеет право на приобретение в собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, в том числе бесплатно, если такой земельный участок зарезервирован для государственных или муниципальных нужд либо ограничен в обороте;
  • земельный участок − гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества;
  • земельный участок, расположенный за границами населенного пункта, − гражданину для ведения личного подсобного хозяйства;
  • земельный участок, необходимый для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, − лицу, с которым заключено такое соглашение (например, под инвестпроекты).

Исчерпывающие перечни случаев продажи участков неразграниченной госсобственности или предоставления их в аренду содержатся в Земельном кодексе РФ.

Как получить землю многодетной семье в Московской области>>

Как составить заявление
Источник: Министерство энергетики Московской области

Заявление на услугу проще всего подать через личный кабинет регионального портала госуслуг, где необходимо заполнить готовую форму. Подача данного заявления равно предусмотрена как в случае аренды земельных участков, так и при предоставлении их в собственность.

При этом юридическим лицам необходимо указать следующие данные:

  • сведения о ЕГРН;
  • ИНН;
  • наименование организации;
  • адрес организации;
  • организационно-правовая форма.

Физическим лицам нужно указать следующую информацию:

  • ФИО;
  • паспортные данные;
  • СНИЛС;
  • контактные данные.

И физическим, и юридическим лицам нужно указать в заявлении кадастровый номер участка, который требуется предоставить в собственность или аренду, срок аренды, адрес и площадь участка, а также сообщить цель запроса.

В случае если земельный участок не сформирован, то есть не имеет границ и кадастрового номера, нужно сначала обратиться за услугой «Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена». В результате осуществления этой услуги определяются границы участка и вид права на него. Это важно, поскольку в случае, когда запрашиваемые земли по тем или иным объективным причинам не могут быть предоставлены в собственность, заявителю будет предложена альтернатива − аренда участка.

Узнайте, как зарегистрировать недвижимость в Московской области>>

Куда подавать заявление

Источник: Министерство имущественных отношений Московской области

Самым удобным и быстрым способом подачи заявления является обращение через РПГУ, поскольку оно позволяет избежать хождения по структурам и дает возможность отследить весь процесс через личный кабинет.

С этой целью сначала нужно зарегистрировать личный кабинет и получить регистрацию в электронной системе ЕСИА.

Подать заявление можно, заполнив форму в личном кабинете портала госуслуг и приложив к ней электронные образцы документов (без ЭЦП). Получить результат услуги нужно будет в МФЦ, где потребуется предъявить оригиналы документов для сверки.

В результате предоставления услуги заявитель получит договор аренды земельного участка либо договор купли-продажи земельного участка.

Читайте об МФЦ Подмосковья: виды услуг для граждан и предпринимателей>>

Сроки оказания услуги

Источник: РИАМО, Анастасия Осипова

Срок рассмотрения заявления составляет от 8 до 50 рабочих дней, в зависимости от необходимости осуществления публикации о предстоящем предоставлении земельного участка и рассмотрения вопроса на Межведомственной комиссии по земельно-имущественным отношениям в Московской области и Градостроительном совете Московской области.

Информация о результате рассмотрения заявления будет направлена в личный кабинет заявителя на портале госуслуг. Оригинал договора купли-продажи или договора аренды с подписью уполномоченного должностного лица и печатью администрации можно получить в МФЦ.

Информация о готовности результатов предоставляется также по единому телефонному номеру: 8 (800) 550-50-30.

Андрей Аверкиев: «Наша работа – управлять большим хозяйством Московской области» >>

admin