Передача имущества между муниципальными образованиями

Содержание

Новая редакция Ст. 19 ЗК РФ

1. В муниципальной собственности находятся земельные участки:

которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;

право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством;

которые безвозмездно переданы в муниципальную собственность из федеральной собственности.

1.1. Если иное не предусмотрено другими федеральными законами, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка.

2. Утратил силу с 1 июля 2006 г.

3. В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

4. Утратил силу с 1 июля 2006 г.

5. Земельные участки, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, могут быть переданы безвозмездно в муниципальную собственность в целях их предоставления отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в соответствии с подпунктами 6 и 7 статьи 39.5 настоящего Кодекса.

Земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности одного муниципального образования, могут быть переданы безвозмездно в муниципальную собственность другого муниципального образования в целях их предоставления отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в соответствии с подпунктами 6 и 7 статьи 39.5 настоящего Кодекса.

Земельные участки, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, могут быть переданы безвозмездно в собственность субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в целях их предоставления отдельным категориям граждан в соответствии с подпунктом 6 статьи 39.5 настоящего Кодекса, а также отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, если основания бесплатного предоставления земельных участков этим лицам предусмотрены настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Комментарий к Статье 19 ЗК РФ

Положения комментируемой статьи регламентируют правовой режим муниципальной собственности на землю, самостоятельность которой признана на конституционном уровне (ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).

Согласно легальному определению, закрепленному в п. 1 ст. 215 ГК, муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Для раскрытия содержания указанной дефиниции следует обратиться к положениям Закона N 131-ФЗ, устанавливающим основные понятия и термины.

Так, в соответствии с п. 1 ст. 2 указанного Закона муниципальное образование представляет собой городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения.

В свою очередь, сельское поселение — это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение — это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район — это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Городской округ — это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Таким образом, субъектом муниципальной собственности (правообладателем имущества) является муниципальное образование. При этом права собственника от имени муниципального образования в силу п. 2 ст. 215 ГК осуществляют органы местного самоуправления (избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения), и лица, указанные в ст. 125 ГК.

Критерии отнесения земельных участков к муниципальной собственности в целом аналогичны тем, что предусмотрены в ст. ст. 17 — 18 ЗК применительно к определению государственной собственности на землю. Вместе с тем законодателем в комментируемой статье устанавливается ряд особенностей регулирования отношений муниципальной собственности на землю.

В соответствии с п. 1 ст. 19 ЗК земельные участки могут находиться в муниципальной собственности не только в силу прямого указания федерального закона, но и на основании принятых в соответствии с ними законами субъектов РФ. Данная норма корреспондирует с конституционным принципом соответствия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, в рассматриваемом случае по вопросам владения, пользования и распоряжения землей (п. «в» ч. 1 ст. 72, ч. 5 ст. 76 КРФ).

В качестве примера федерального закона, содержащего специальное указание на принадлежность земельных участков муниципальным образованиям, можно привести Федеральный закон от 3 июня 2006 года N 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации», в п. 3 ст. 7 которого предусмотрено, что собственностью муниципальных районов являются земельные участки, которые не находятся в собственности РФ, субъектов РФ, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, и если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более поселений или указанные земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений. В свою очередь, к собственности поселений и городских округов п. 4 ст. 7 названного Закона относит земельные участки, которые не находятся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных районов, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер.

Муниципальная собственность на земельные участки может возникнуть при разграничении государственной собственности на землю. Напомним, что вопрос разграничения некогда единой государственной собственности на землю стал актуальным сразу после распада СССР и впервые получил свое нормативное воплощение в Постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» <188>.
———————————
<188> См. подробнее: комментарий к ст. 16 ЗК.

Как следует из положений ст. 3.1 Закона о введении в действие ЗК, критериями разграничения государственной собственности на землю и отнесения ее к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов служат:

1) критерий принадлежности земельного участка к виду публичной собственности расположенных на нем зданий, строений, сооружений, или объектный критерий, в силу которого земельные участки, занятые указанными объектами, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований, относятся к собственности этих муниципальных образований;

2) критерий принадлежности земельного участка к виду публичной собственности занимающей его организации, или субъектный критерий, в соответствии с которым соответствующим муниципальным образованиям на праве собственности принадлежат земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления таких муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

3) критерий специального законодательного закрепления муниципальной собственности на земельные участки и земли, который сообразуется с первым из рассмотренных оснований возникновения муниципальной собственности на земельные участки (п. 1 ст. 19 ЗК).

Необходимо отметить, что в силу п. 4 ст. 3.1 Закона о введении в действие ЗК земельные участки, расположенные в границах внутригородских муниципальных образований городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга, относятся к государственной собственности указанных субъектов РФ. При этом исходя из положений п. 1 ст. 19 ЗК законами данных субъектов РФ могут быть предусмотрены изъятия из названного правила.

Поскольку муниципальные образования являются субъектами гражданского права (ст. 124 ГК), им доступны способы возникновения права муниципальной собственности на земельные участки, предусмотренные гражданским законодательством.

Наряду с различными гражданско-правовыми сделками, административно-правовыми актами, наследованием и др. юридическими фактами, с которыми закон связывает возникновение права собственности на землю, среди предусмотренных гражданским законодательством оснований приобретения права собственности на земельные участки следует особо выделить такое основание, как признание судом права муниципальной собственности на бесхозяйную недвижимую вещь, в том числе земельного участка (ст. 225 ГК). Данное основание возникновения права собственности является специфическим не только по отношению к способам приобретения частной собственности гражданами и юридическими лицами, но и применительно к способам приобретения государственной собственности РФ и субъектами РФ. Исключение составляет случай приобретательской давности бесхозяйных недвижимых вещей, находящихся на территории города федерального значения — Москвы или Санкт-Петербурга, когда по истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет решением суда может быть признано право собственности такого субъекта РФ на данную вещь (п. 4 ст. 225 ГК).

Закон N 423-ФЗ, дополнивший перечень оснований возникновения права собственности субъектов РФ на земельные участки, соответствующие изменения внес и в п. 1 комментируемой статьи. Так, еще одним способом возникновения муниципальной собственности на земельные участки служит безвозмездная передача земельных участков муниципальным образованиям из федеральной собственности.

Исходя из положений Закона N 423-ФЗ безвозмездной передаче в муниципальную собственность подлежат расположенные в пределах территории соответствующего муниципального образования земельные участки (в том числе незастроенные земельные участки), находящиеся:

1) в границах военных городков (за исключением закрытых военных городков);

2) в границах земельных участков, используемых для обеспечения деятельности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции в области обороны страны и безопасности государства, в случае, если на этих земельных участках находятся объекты (в том числе объекты, строительство которых не завершено), в которых расположены жилые помещения указанных войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений.

Решение о безвозмездной передаче военного недвижимого имущества из федеральной собственности в муниципальную собственность принимается соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом Вооруженных Сил РФ, внутренних войск Министерства внутренних дел РФ, органов государственной охраны и подведомственных им организаций.

Подобно п. 3 ст. 18 ЗК в п. 1.1 комментируемой статьи также предусмотрена возможность возникновения муниципальной собственности на земельный участок, от права собственности на который собственник отказался. Причем правом собственности наделяется городской округ, городское или сельское поселение, на территории которого расположен такой земельный участок, либо муниципальный район в случае расположения подобного земельного участка на межселенной территории. Что касается внутригородских муниципальных образований, то вопрос отнесения к их собственности рассматриваемых земельных участков решается на основании законов городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга (п. 3 ст. 18 ЗК).

Напомним, что в соответствии со ст. 30.2 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество государственная регистрация прекращения права собственности на земельный участок вследствие отказа от него производится одномоментно с государственной регистраций права собственности соответствующего муниципального образования, при этом последняя не требует предоставления заявления о государственной регистрации возникновения или перехода права.

Пункт 2 комментируемой статьи Законом N 53-ФЗ признана утратившей силу с 1 июля 2006 года.

Пунктом 3 комментируемой статьи установлена возможность безвозмездной передачи земли, находящейся в государственной собственности, в собственность муниципальных образований. Причем по сравнению с другими основаниями возникновения муниципальной собственности на землю в данном случае муниципальные образования могут быть правообладателями земельных участков, расположенных в том числе за пределами границ указанных муниципальных образований. Целью такой безвозмездной передачи является обеспечение развития муниципальных образований.

Порядок безвозмездной передачи в муниципальную собственность земельных участков, находящихся в государственной собственности, действующим законодательством не урегулирован.

1) кадастровые паспорта земельных участков;

2) выписку из Единого государственного реестра прав о правах на земельные участки;

3) сведения о наличии утвержденного генерального плана муниципального образования;

4) копию утвержденного проекта планировки, предусматривающего строительство на испрашиваемых земельных участках, указанных в обращении.

5) мнения Территориального управления Росимущества по области и высшего органа государственной власти субъекта РФ.

Таким образом, вопрос целесообразности закрепления права собственности муниципального образования на земельный участок, находящийся в федеральной собственности, решается на основании мотивированного обращения муниципального образования с учетом мнения органов государственной власти федерального и регионального уровней.

Примером подобной смены формы публичной собственности на землю является распоряжение Правительства РФ от 26 декабря 2011 года N 2377-р, в соответствии с которым в собственность Новоусманского муниципального района Воронежской области и Шуберского сельского поселения Новоусманского муниципального района Воронежской области безвозмездно переданы находящиеся в федеральной собственности земельные участки <191>.
———————————
<191> Распоряжение Правительства РФ от 26 декабря 2011 года N 2377-р «О безвозмездной передаче земельных участков в собственность Новоусманского муниципального района Воронежской области и Шуберского сельского поселения Новоусманского муниципального района Воронежской области» // СЗ РФ. 2012. N 2. Ст. 349.

Пункт 4 комментируемой статьи Законом N 53-ФЗ признана утратившей силу с 1 июля 2006 года.

В п. 5 комментируемой статьи сформулировано еще одно основание для безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в государственной собственности, в муниципальную собственность, которое заключается в отчуждении земельных участков, находящихся в федеральной собственности и собственности субъектов РФ, в собственность муниципальных образований на безвозмездной основе в целях предоставления указанных земельных участков гражданам бесплатно.

Следует отметить, что муниципальное образование в данном случае выступает так называемым «транзитным» собственником на землю, так как муниципальная собственность на рассматриваемые земельные участки является временной, конечной целью данного «передаточного» процесса является преобразование публичной формы собственности на землю в частную.

Кроме того, п. 5 комментируемой статьи устанавливает аналогичную возможность безвозмездной передачи земельных участков из муниципальной собственности одного муниципального образования в муниципальную собственность другого муниципального образования, а также из федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности в собственность субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Целью такой передачи остается предоставление указанных земельных участков гражданам без взимания платы.

Другой комментарий к Ст. 19 Земельного кодекса Российской Федерации

1. Имущество, в том числе земельные участки, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Согласно ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 2 закреплены определения ряда понятий, связанных с определением земельных участков, которые могут находиться в муниципальной собственности. Так, сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение представляет собой город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Муниципальным районом является несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Городской округ — это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных названным Законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Так же как в п. 1 ст. 17 ЗК РФ и в п. 1 ст. 18 ЗК РФ, комментируемая статья предусматривает основания для признания права муниципальной собственности на землю, аналогичные тем, что применяются к федеральной собственности и собственности субъектов РФ.

2. Согласно п. 3 ст. 3.1 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления; иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» эти территории могут иметь местное значение. Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

В муниципальной собственности могут также находиться земли водного фонда.

3. ЗК предусматривает следующую особенность регулирования отношений муниципальной собственности на землю. В собственность муниципальных образований могут безвозмездно передаваться государственные земли, которые могут находиться как в пределах границ муниципального образования, так и вне их. Цель такой передачи — обеспечение развития муниципальных образований.

Так, например, согласно ст. 3 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства» Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства осуществляет безвозмездную передачу в государственную или муниципальную собственность земельных участков Фонда, на которых расположены объекты инфраструктуры, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, земельных участков Фонда, расположенных в границах планируемых (изменяемых, вновь образуемых) территорий общего пользования.

4. Предусмотрен ряд ограничений, касающихся распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Так, ст. 63 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» закрепляет правило о том, что ипотека земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, не допускается, за исключением земельных участков, указанных в п. 1 ст. 62.1 названного Закона. В соответствии со ст. 62.1 Закона предметом залога по договору об ипотеке могут быть земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, если такие земельные участки предназначены для жилищного строительства или для комплексного освоения в целях жилищного строительства и передаются в обеспечение возврата кредита, предоставленного кредитной организацией на обустройство данных земельных участков посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры.

Решения об ипотеке таких земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, принимаются органами местного самоуправления. Решения об ипотеке земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, принимаются органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления, наделенными полномочиями на распоряжение такими земельными участками в соответствии с законодательством РФ.

Информация об изменениях:

Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ в пункт 5 статьи 19 настоящего Кодекса внесены изменения, вступающие в силу с 1 марта 2015 г.

См. текст пункта в предыдущей редакции

5. Земельные участки, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, могут быть переданы безвозмездно в муниципальную собственность в целях их предоставления отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в соответствии с подпунктами 6 и 7 статьи 39.5 настоящего Кодекса.

Земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности одного муниципального образования, могут быть переданы безвозмездно в муниципальную собственность другого муниципального образования в целях их предоставления отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в соответствии с подпунктами 6 и 7 статьи 39.5 настоящего Кодекса.

Земельные участки, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, могут быть переданы безвозмездно в собственность субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в целях их предоставления отдельным категориям граждан в соответствии с подпунктом 6 статьи 39.5 настоящего Кодекса, а также отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, если основания бесплатного предоставления земельных участков этим лицам предусмотрены настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Доклад заместителя министра Баташовой В.В.

ДОКЛАД
заместителя министра Баташовой В.В.

«Формирование состава и структуры
муниципальной собственности»
(на совещании с КУМИ и ЗР УР 11 сентября 2007 года)

Основные нормативные акты, регулирующие формирование муниципальной собственности

В настоящее время основными нормативными актами, регулирующими формирование состава и структуры муниципальной собственности являются:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (статьи 125, 210, 212, 215)

2. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации …»

3. Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации «

4. Федеральный закон от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации …»

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 13.06.2006 г. №374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества…»

Взаимосвязь типа муниципального образования и состава муниципальной собственности

Анализ закона № 131-ФЗ показывает, что законодатель увязывает состав и структуру имущества муниципальных образований непосредственно с типом самого муниципального образования. Так, законом установлены три типа муниципальных образований:

1. поселение (обычно его именуют муниципальным образованием «первого уровня»)
2. муниципальный район
3. городской округ

Для каждого типа муниципальных образований определён свой перечень вопросов местного значения, которые фактически и формируют объём полномочий муниципального образования каждого уровня. Названные перечни вопросов местного значения установлены в законе №131-ФЗ соответственно для:

поселений – статьёй 14
муниципального района – статьёй 15
городского округа – статьёй 16.

Из логики решаемых вопросов местного значения вытекает и перечень муниципального имущества, которым может обладать муниципальное образование каждого типа. Перечень муниципального имущества установлен статьёй 50 закона № 131-ФЗ. Причём, здесь действует тот же принцип соответствия — для каждого типа муниципальных образований установлен свой перечень имущества:

для поселений – частью 2 статьи 50
для муниципальных районов – частью 3 статьи 50
для городских округов – частью 4 статьи 50.

Особо следует отметить, что данные перечни (как вопросов местного значения, так и имущества) являются закрытыми, т.е. имеют ограниченный набор полномочий и видов имущества. Справедливости ради, необходимо отметить, что уже многократно законодательно вносились серьёзные изменения в сторону увеличения количества полномочий, закреплённых за муниципальными образованиями. Кроме того, вносились предложения рядом субъектов Российской Федерации и самими муниципальными образованиями по «открытию» перечня, однако на сегодняшний день изменений в закон 131-ФЗ в части установления «открытого» перечня полномочий не внесено.

Мы считаем, что серьёзной проблемой при формировании собственности как поселений, так и муниципальных районов является неполное соответствие перечней имущества перечням вопросов местного значения (видов имущества меньше, чем вопросов местного значения). Так, для поселений установлено 34 вопроса местного значения, а видов имущества, которое может находиться в собственности поселений, обозначено только 20 позиций. Для муниципального района соответственно установлено 28 вопросов местного значения, а видов имущества – только 21. Таким образом, даже на законодательном уровне сформирован «урезанный» перечень имущества муниципальных образований, при этом ряд вопросов местного значения остались без имущественной поддержки.

Кроме имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, в собственность муниципальных образований может поступить также ещё две категории имущества:

переданное им для осуществления отдельных государственных полномочий (если эти полномочия переданы законами),

предназначенное для обеспечения деятельности самих органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений, участвующих в реализации муниципальных полномочий. Таким образом, фактически сформированы три категории муниципального имущества.

Следует отметить, что в законе № 131-ФЗ закреплена жесткая норма о том, что в случае в случае возникновения у муниципальных образований прав собственности на имущество, не относящееся к ранее названным трём категориям, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества), либо отчуждению. При этом порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом, которым может быть предусмотрено изъятие имущества федеральными органами в случае «неперепрофилирования» или отказа в отчуждении муниципального имущества. На наш взгляд, такая позиция представляется спорной и крайне некорректной.

Порядок разграничения имущества между муниципальным районом и поселениями

Для разграничения имущества между муниципальными образованиями двух уровней Правительству Российской Федерации было необходимо разработать нормативный документ о порядке такого разграничения. Однако, в течение трёх лет с момента принятия закона № 131-ФЗ такого документа так и не последовало, что существенно сдерживало работу по вопросам разграничения. В настоящее время Порядок разграничения имущества между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями установлен частью 11.1 статьи 154 федерального закона № 122-ФЗ.

Безвозмездная передача в процессе разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами в соответствии с установленным разграничением вопросов местного значения производится в следующем порядке.

До 1 января 2009 года разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между вновь образованными поселениями и муниципальными районами, в границах которых они образованы, осуществляется законом субъекта Российской Федерации (в нашем с вами случае, законом Удмуртской Республики), определяющим порядок решения вопросов местного значения в указанных муниципальных образованиях.

Орган местного самоуправления, владеющий имуществом, подлежащим передаче, обязан передать его, а орган местного самоуправления, в собственность которого указанное имущество передается, обязан его принять на основании закона субъекта Удмуртской Республики в трехнедельный срок после вступления данного закона в силу. Указанными законами утверждаются перечни передаваемого имущества, включающие в себя муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения, которые подлежат передаче, а также иного имущества.

Законы Удмуртской Республики о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами и поселениями принимаются по согласованным предложениям соответствующих органов местного самоуправления. Не разрешенные в процессе согласования разногласия регулируются законом Удмуртской Республики о разграничении указанного имущества.

Органы местного самоуправления, наделенные в установленном порядке соответствующими полномочиями по передаче (принятию) имущества, после вступления в силу закона Удмуртской Республики передают (принимают) имущество в муниципальную собственность, их уполномоченные лица подписывают передаточный акт о принятии имущества в муниципальную собственность.

Основанием возникновения права собственности муниципального образования, принявшего имущество, является закон Удмуртской Республики. Право собственности на передаваемое имущество, возникает с момента, устанавливаемого этим же законом.

Особо установлено, что при разграничении муниципального имущества нормы, определяющие момент возникновения права собственности на имущество, применяются с учётом положений статьи 11.1 закона № 122-фз, т.е. не с момента регистрации имущества, а с момента подписания соответствующих передаточных актов. Это положение влечёт за собой как плюсы, так и минусы для новых собственников- поселений: с одной стороны появляется возможность распоряжения полученным имуществом, с другой стороны – возникает обязанность по содержанию этого имущества.

Анализ видов имущества, подлежащего разграничению

Анализируя состав имущества, подлежащего разграничению и передаче, можно сделать следующие выводы.

Значительная часть вопросов местного значения поселений и муниципальных районов перекликается друг с другом, отчасти дублируется. Соответственно и имущество, предназначенное для решения таких вопросов в поселении и муниципальном районе, имеет сходные характеристики, зачастую идентично. Разница в реальном содержании полномочий района и поселения заключается, в основном, в том, в каких границах – поселения или района — решается данный вопрос местного значения.

В частности, к категории подобных «перекликающихся» вопросов следует отнести вопросы, связанные с организацией:

  • электро- и газоснабжения,
  • содержания и строительства автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений,
  • создания условий для предоставления транспортных услуг населению,
  • участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций,
  • обеспечения первичных мер пожарной безопасности,
  • создания условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания,
  • библиотечного обслуживания населения,
  • создания условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры и спорта,
  • формирования архивных фондов,
  • сбора, вывоза и переработки бытовых отходов и мусора,
  • благоустройства и озеленения территорий,
  • ритуальных услуг и содержания мест захоронения
  • и некоторые другие.

Следует отметить, что зачастую в самом муниципальном районе отсутствует имущество, предназначенное для решения названных вопросов, или же имеется в единичных экземплярах и не может подлежать разделению между несколькими поселениями. В связи с чем, полагаем, что такое имущество в основном, не подлежит разграничению. Исключение могут составить те объекты, передача которых одному поселению никак не отразится на интересах других поселений, входящих в состав одного муниципального района (например, имущество поселенческих библиотек).

По логике закона № 131-ФЗ вторая категория вопросов местного значения является по сути дела исключительной, т.е. такие вопросы закреплены либо исключительно за поселениями, либо исключительно за муниципальными районами. Если выбрать наиболее значимые из них, то к таким вопросам, в частности, относятся следующие.

Для поселений к категории «исключительных» следует отнести вопросы:

тепло- и водоснабжения населения, водоотведения, освещения улиц населенных пунктов поселения; снабжения населения топливом;

обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства.

Для муниципального района к категории таких «исключительных» вопросов следует отнести:

организацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, организацию предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организацию отдыха детей в каникулярное время;

организацию оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

организацию охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией.

Таким образом, школы, детские дошкольные учреждения, больницы, поликлиники должны остаться в собственности муниципальных районов и передаче в собственность поселений не подлежат.

Если следовать формальной логике закона №131-ФЗ имущество, предназначенное для решения этих «исключительных» вопросов поселений, может находиться только в собственности поселений. Как следствие, объекты жилого фонда, обслуживающие их организации, объекты тепло-, водоснабжения и канализации подлежат передаче в собственность поселений.

Однако, устанавливая «правила игры» при разделе собственности между муниципальными районами и поселениями, считаю, что такое разделение должно производиться не только с учетом полномочий каждого уровня муниципальных образований, но и с учетом необходимости сохранения технологического единства и безопасности эксплуатации инженерных сетей и сооружений, учебных и лечебно-профилактических комплексов, а также сохранения централизованного управления ими, сохранения прав граждан на качественное и своевременное обслуживание.

В связи с этим, полагаю, что в данной ситуации целесообразно использовать практику заключения соглашений между муниципальным районом и поселением, предусмотренную частью 4 статьи 15 закона № 131-ФЗ. При этом органы местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, могут заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет перерасчета субвенций. Возникающее «делегирование» полномочий «снизу вверх» может стать вариантом решения по реализации закона № 131-ФЗ без ненужного дробления имущества муниципальных районов.

При этом в муниципальную собственность района можно будет как бы «вернуть» то имущество, которое подлежало перераспределению между поселениями, но по своим характеристикам является не подлежащим делению. С нашей точки зрения к категории такого имущества (которое с юридической точки зрения, формально делить следовало бы, но с точки зрения эксплуатационной целесообразности разделять нельзя), прежде всего относятся технологические комплексы предприятий ЖКХ, котельные, объекты водоснабжения, а также иные объекты жизнеобеспечения.

Аналогичный же принцип положен и в основу принятого в Удмуртской Республике закона № 68-РЗ «О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных муниципальных образований в Удмуртской Республике», в соответствии с которым решение части вопросов местного значения поселений возложено на муниципальные районы.

Полагаю, что в случае передачи имущества поселению, единственным балансодержателем всего имущества поселения выступит сам орган МСУ. Создание иных юридических структур в поселении выглядит крайне нецелесообразным и затратным. Вариантом решения проблемы реализации поселениями своих полномочий может стать выполнение каких-либо функций непосредственно гражданами на основе гражданско-правовых договоров.

Представляется наиболее вероятным, что на первых порах основным, а в ряде случаев и единственным (!) видом имущества, передаваемым поселениям, будет имущество, непосредственно используемое органами МСУ, в частности, отдельно стоящие здания, которые данные органы занимают. Но и по этому виду имущества есть сомнения в возможности его содержания и эффективного использования только за счет средств поселений.

Кроме того, следует иметь ввиду, что передача имущества в собственность поселений, это далеко не единственный способ решения имущественных вопросов поселений. Можно рекомендовать заключение между районами и поселениями договоров безвозмездного пользования конкретным имуществом, необходимым поселению для исполнения полномочий, причем не только на срок до 1 января 2009 года, но и в дальнейшем. Данный вариант приемлем в тех случаях, когда нет возможности наделить поселение какими-либо отдельно стоящими, объектами, или когда объект используется несколькими организациями (особенно, если эти организации не относятся к одному уровню собственности).

Ещё одним вариантом формирования собственности поселений может стать процедура признания права собственности поселения на имущество как бесхозяйное, поскольку права собственности муниципального района оформлялись далеко не на все объекты. В частности, к такому имуществу можно отнести дороги в границах поселений.

Наша позиция по минимизации передачи имущества поселениям связана не только с тем, что поселения просто-напросто не располагают необходимыми финансовыми источниками по содержанию переданных объектов. Необходимо учитывать, что все действия по передаче имущества носят весьма «затратный» характер. Изготовление технических паспортов, исполнительной документации, формирование документов на землю, регистрация права собственности и перехода права потребуют существенных отвлечений финансовых средств из бюджетов муниципальных образований, а фактически, учитывая дотационный характер большинства бюджетов муниципальных образований, из бюджета Удмуртской Республики.

Из опыта других регионов России, можно сказать, что чаще и острее других возникают спорные ситуации при разделении имущества ЖКХ и МУП «Водоканал». Руководители целого ряда поселений считают необходимым получить всё или часть имущества такого предприятия, ранее бывшего районным. При этом отказываются понимать, что на данное имущество вправе рассчитывать и другие поселения района, что сохранить работоспособное предприятие возможно только сохранив имеющееся имущество в комплексе.

Задачи муниципальных образований в области разграничения имущества

Что следует исполнить органам местного самоуправления районов в настоящее время?

1. В первую очередь провести инвентаризацию всего оставшегося в собственности муниципального имущества с тем, чтобы определиться с объёмом перераспределяемого имущества. Инвентаризацию следует проводить в разрезе отраслевой принадлежности имущества, с указанием имеющихся муниципальных предприятий, учреждений, имущества муниципальной казны. В отношении каждого вида имущества следует указывать его характеристики, назначение, состояние, вид фактического использования.

2. Провести подробный системный анализ совместно с органами МСУ поселений, с учетом позиции отраслевых органов Удмуртской Республики по возможности и целесообразности передачи каждого вида имущества в разрезе отраслей.

3. Внести согласованные предложения в Администрацию Президента и Правительства Удмуртской Республики по передаваемому имуществу в разрезе каждого района для подготовки проекта закона Удмуртской Республики о разграничении имущества (с учетом требований статей 14, 15, 50 закона № 131-ФЗ).

4. После принятия соответствующего закона Удмуртской Республики осуществить передачу имущества.

Конечно, исполнять требования закона № 131-ФЗ необходимо. Однако, не отрицая необходимости и возможности принятия законами Удмуртской Республики решений о разграничении и передаче имущества поселениям, считаю предпочтительными способами решения имущественных вопросов те, которые позволят сохранить единство имущественных комплексов как в районах, так и в поселениях, минимизируют расходы на содержание этого имущества, не допустят отвлечения средств бюджета Удмуртской Республики на различного рода переоформления. К таким способам, как уже говорилось, мы относим заключение Соглашений с поселениями о передаче (возврате на уровень района) полномочий поселений или же передачу имущества поселениям по договору безвозмездного пользования.

Задачи органов государственной власти Удмуртской Республики

Представляется целесообразным принятие постановления Правительства Удмуртской Республики «О порядке организации работы по обеспечению разграничения муниципального имущества между муниципальными районами и вновь образованными поселениями, входящими в состав соответствующих муниципальных районов». Этим постановлением может быть определён Порядок организации работы по разграничению, установлены формы перечней подлежащего передаче имущества, утверждена форма передаточного акта.

Кроме того, полагаю целесообразным сформировать Согласительную комиссию для выработки критериев перераспределения имущества, а также рассмотрения предложений органов МСУ по передаче имущества. В комиссию могут войти сотрудники Администрации Президента и Правительства УР, осуществляющие взаимодействие с органами МСУ, Минимущества, Минфина, отраслевых органов (Минстрой, Минтопэнерго, Минобразования, Госкомспорт, Госкоммолодёжи и иные).

В ходе анализа существующего положения вещей по вопросу разграничения имущества между муниципальными образованиями двух уровней, считаю необходимым отметить следующие проблемы, возникающие в этой сфере:

1. Недостаточность источников и объёмов финансирования муниципальных образований, в том числе и на решение имущественных вопросов.

2. Недостаточность самого имущества, подлежащего перераспределению

3. Отсутствие квалифицированных управленческих кадров, особенно на уровне поселений.

4. Объём вопросов местного значения, существенно превышающий объём имущества, которое может находиться в собственности соответствующего муниципального образования.

В заключение могу сказать, что при организации работы по разграничению имущества между муниципальными районами и поселениями, руководствоваться в первую голову, следует старым «врачебным» принципом — НЕ НАВРЕДИ! Поэтому, полагаю целесообразным в течение 2007 года провести необходимую подготовительную работу, а в 2008 году, при необходимости(!!!), непосредственно осуществлять разграничение и передачу собственности поселениям.

Муниципальное имущество муниципального района

1. Имущество, находящееся в муниципальной собственности муниципального района, средства бюджета, а также имущественные права, составляют экономическую основу местного самоуправления муниципального района.

2. В собственности муниципального района может находиться:

— имущество, предназначенное для решения муниципальным районом вопросов местного значения;

— имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами Республики Карелия, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. № 131-ФЗ;

— имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района;

— имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами, и которые не отнесены к вопросам местного значения.

3.Для решения вопросов местного значения в собственности муниципального района могут находиться:

— имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;

— автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;

— пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;

— имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

— имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

— имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

— имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

— имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

— архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

— имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;

— имущество межпоселенческих библиотек;

— имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

— земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;

— пруды, обводненные карьеры, расположенные на территории двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района;

— имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;

— имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

— имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта;

— имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

— имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

— объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;

— имущество, предназначенное для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального района, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

4. В случаях возникновения у муниципального района правасобственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в пункте 3 настоящей статьи, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению в порядке и в сроки, установленные федеральным законом

admin