Нарушение бюджетного законодательства

Нарушение бюджетного законодательства – неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, установлен ст. 282 БК РФ.

К ним относятся:

1) предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

2) блокировка расходов;

3) изъятие бюджетных средств;

4) приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

5) наложение штрафа;

6) начисление пени.

Основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ перечислены в ст. 283 БК РФ. К ним, в частности, относятся: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях; несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете; несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему РФ; несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись, и др.

При выявлении нарушений бюджетного законодательства руководители федеральных органов исполнительной власти имеют право в соответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении средств из федерального бюджета: списывать суммы бюджетных средств и процентов за их использование; взыскивать пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета; списывать суммы предоставленных ими субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями.

Руководители Федеральной службы финансово—бюджетного надзора принимают решения о списании сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, исполь—зо ванных не по целевому назначению их получателями; вносят представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; привлекают к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства (п. 2 ст. 284 БК РФ).

Руководители Федерального казначейства при выявлении нарушений вправе приостанавливать операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях (п. 3 ст. 284 БК РФ).

Виды нарушений бюджетного законодательства

Виды нарушений бюджетного законодательства, а также ответственность за них установлены ст. 289–306 БК РФ. При этом существующая редакция БК РФ не согласована с действующим административным законодательством: имеющиеся ссылки на нормы КоАП РСФСР не соответствуют нормам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195–ФЗ (КоАП РФ).

Бюджетный кодекс РФ предусматривает ответственность за следующие виды правонарушений: нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетными средствами; непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением; неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств; несоответствие сводной бюджетной росписи и бюджетной росписи главных распорядителей бюджетных средств расходам, утвержденным бюджетом; финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование расходов сверх утвержденных лимитов; предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка; предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка; предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка; осуществ—ле—ние государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка; размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передача их в доверительное управление с нарушением установленного порядка и др. В качестве мер принуждения предусмотрены: изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств и платы за пользование бюджетными средствами, взыскание пени, сокращение или прекращение финансовой помощи из соответствующего бюджета, отмену предоставленных отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет, вынесение предупреждений о нарушении бюджетного процесса, привлечение виновных лиц к административной, а при наличии оснований – к уголовной ответственности.

В то же время КоАП РФ предусматривает три состава административных правонарушений: нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14 КоАП), нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15 КоАП), нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16 КоАП).

Уголовным кодексом Российской Федерации от 13 июня 1996 г.

§ 38. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

№ 63–ФЗ (УК РФ) предусмотрены два специфических состава преступления в сфере бюджетных правоотношений: нецелевое расходование бюджетных средств в крупном размере – свыше 1,5 млн рублей (ст. 285.1 УК РФ) и нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов в крупном размере (ст. 285.2 УК РФ).

Поиск Лекций

Понятие бюджетного правонарушения, его признаки и состав

Для применения бюджетно-правовой ответственности необходимы основания. Бюджетно-правовая ответственность наступает за неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного бюджетным законодательством порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, их исполнения и контроля за исполнением. Следовательно, основанием для привлечения к бюджетно-правовой ответственности является бюджетное правонарушение.

Бюджетное правонарушение — это общественно опасное противоправно совершенное деяние, запрещенное бюджетным законодательством РФ под угрозой применения к правонарушителю мер принуждения.

Понятия "бюджетное правонарушение" и "нарушение бюджетного законодательства" соотносятся как общее и частное. Любое бюджетное правонарушение нарушает бюджетное законодательство, но не всякое нарушение бюджетного законодательства является бюджетным правонарушением. Между этими двумя правовыми понятиями нельзя ставить знака равенства.

Особо следует отметить, что БК РФ не содержит понятия «бюджетное правонарушение». Оно подменено понятием «нарушение бюджетного законодательства», что не является одним и тем же и не позволяет контрольным и правоохранительным органам устанавливать в выявленном противоправном деянии состав правонарушения и, следовательно, привлекать к ответственности на законных основаниях. В связи с этим необходимо внести изменения в БК РФ, закрепив в нем, что бюджетным правонарушением признается виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка формирования, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета, осуществления контроля за его исполнением, порядка составления, рассмотрения, утверждения отчета об исполнении бюджета, субъектов бюджетного правоотношения, за которое БК РФ установлена ответственность.

Прежде чем рассмотреть понятие бюджетного правонарушения, отметим, что это понятие является родовым и объединяет различные виды правонарушений. Некоторые из них предусмотрены Уголовным кодексом Российской Федерации и носят характер уголовного преступления, другие – Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и носят характер административных правонарушений, третьи зафиксированы непосредственно в Бюджетном кодексе Российской Федерации и соответственно носят характер финансовых или собственно бюджетных правонарушений. В качестве бюджетных их, собственно, и квалифицирует сам Бюджетный кодекс Российской Федерации, не только сам устанавливающий ответственность за их совершение, но и отсылающий в ряде случаев к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях или к Уголовному кодексу Российской Федерации. В целом такое деление видов правонарушений в бюджетной сфере возражений не вызывает. Не вызывает сомнения и то обстоятельство, что ответственность за бюджетные правонарушения, носящие характер уголовных преступлений, носит уголовно-правовой характер, а ответственность за бюджетные правонарушения, носящие характер административных правонарушений, носит административно-правовой характер.

Таким образом, существует три вида бюджетных правонарушений: уголовно-правовое, административно-правовое и финансово-правовое. Каждому виду правонарушений соответствует свой вид юридической ответственности: уголовно-правовая, административно-правовая и финансово-правовая.

Для нас в рамках настоящей работы наибольший интерес представляют те виды бюджетных правонарушений, которые установлены непосредственно Бюджетных кодексом Российской Федерации и которые мы квалифицируем в качестве бюджетных правонарушений.

Данные правонарушения можно определить следующим образом.

Бюджетное правонарушение (как разновидность финансового правонарушения) – это противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие), выразившееся в ненадлежащем исполнении участником бюджетного отношения обязанностей, предусмотренных нормами бюджетного законодательства, за которое установлена финансово-правовая ответственность.

По поводу применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства, отметим следующее. Во-первых, не всякое неисполнение или ненадлежащее исполнение бюджетного законодательства формирует собой бюджетное правонарушение. Во-вторых, не всякая мера государственного принуждения выражает собой юридическую ответственность, хотя, в-третьих, любой юридической ответственности свойствен признак государственного принуждения. Как правильно, на наш взгляд, указывал, говоря о соотношении государственного принуждения и юридической ответственности, Н. С. Малеин, государственное принуждение необходимый, но не единственный признак юридической ответственности, поскольку не каждый случай применения государственного принуждения может быть квалифицирован как ответственность. Всякая норма права обеспечивается государственным принуждением, однако отсюда не следует, что все нормы права представляют собой институт ответственности. В противном случае произошло бы отождествление правового регулирования в целом и ответственности как одного из его институтов. В-четвертых, непременным признаком правонарушения выступает установление юридической ответственности за совершение деяния, выражающего это правонарушение. Если государством не установлена юридическая ответственность за совершение того или иного деяния (даже если оно и выражает неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства), данное деяние может рассматриваться в качестве правонарушения. И наоборот, основанием для применения мер юридической ответственности выступает факт правонарушения. Нет правонарушения, не может быть и привлечения к юридической ответственности. Поэтому говорить об ответственности за нарушения бюджетного законодательства можно лишь в контексте с деяниями, признаваемыми бюджетными правонарушениями.

Бюджетные правонарушение имеет свой состав и характеризуется определенными признаками.

Признаками бюджетного правонарушения являются:

а) деяние;

б) противоправность, проявляющаяся в двух аспектах.

Во-первых, бюджетная противоправность состоит в том, что деяние нарушает установленный Бюджетным кодексом РФ порядок составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля над исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Во-вторых, противоправность бюджетных правонарушений состоит в их запрещенности Бюджетным кодексом РФ.

в) виновность отражает психическое отношение правонарушителя к своему деянию. При этом данное отношение порицается и осуждается государством.

Вина может иметь форму умысла или неосторожности. В свою очередь умысел может быть прямым и косвенным.

Бюджетное правонарушение признается совершенным с прямым умыслом, если лицо осознавало общественную опасность своих действий (бездействия), предвидело возможность или неизбежность общественно опасных последствий и желало их наступления.

Бюджетное правонарушение признается совершенным с косвенным умыслом, если лицо осознавало общественную опасность своих действий (бездействия), предвидело возможность наступления общественно опасных последствий, не желало, но сознательно допускало наступление этих последствий либо относилось к ним безразлично.

Бюджетное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований легкомысленно рассчитывало на их предотвращение, либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя при должной внимательности и предусмотрительности должно было и могло их предвидеть.

Бюджетный кодекс РФ не называет вину в качестве обязательного признака нарушений бюджетного законодательства. Вместе с тем в публичном праве, в отличие от гражданско-правовых отношений, безвиновная ответственность недопустима. Конституционный Суд Российской Федерации сформировал правовую позицию, в соответствии с которой санкции штрафного характера, исходя из общих принципов права, должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям справедливости и соразмерности. Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

г) совершение дееспособным лицом. Специфика бюджетных правонарушений такова, что субъектами правонарушения могут быть только участниками бюджетного процесса, обладающими финансово-правовой правосубъектностью с момента своего создания;

д) наказуемость. Бюджетные правонарушения запрещены под угрозой применения санкций, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ. Признаком бюджетного правонарушения выступает наличие юридической ответственности за его совершение (иначе говоря, наказуемость деяния, составляющего содержание правонарушения).

е) вред, причиненный данным деянием.

Бюджетные правонарушения нарушают интересы, обусловленные правом и охраняемые им. При этом в зависимости от характера правонарушения могут пострадать интересы государства и субъекта Российской Федерации (например, в случае нецелевого использования бюджетных ассигнований), либо интересы лиц, финансируемых из бюджета (например, в случае недофинансирования из бюджета).

ж)наличие причиннойсвязи между противоправным деянием и наступившим в результате его вредными последствиями.

Следует иметь в виду, что не все нарушения норм бюджетного законодательства формируют собой состав бюджетного правонарушения – некоторые такие нарушения не обеспечены возможностью примененияфинансово-правовой ответственности. Исполнение предписаний бюджетного законодательства, не подкрепленных мерами юридической ответственности, государство обеспечивает другими методами (например, мерами государственного принуждения, не являющимися мерами юридической ответственности).

Для привлечения субъектов бюджетных отношений к бюджетно-правовой ответственности необходимо наличие состава бюджетного правонарушения как частного случая финансового правонарушения.

Бюджетное правонарушение является юридическим фактом, который влечет возникновение охранительных правоотношений. По своей структуре бюджетное правонарушение представляет сложное образование. Состав бюджетного правонарушения как правовая категория и раскрывает эту сложную структуру. Напомним, что полный состав финансового правонарушения конструируется по схеме "объект — объективная сторона — субъективная сторона — субъект". К элементам же состава бюджетного правонарушения, совокупность которых позволяет привлечь правонарушителя к ответственности, относятся объект, объективная сторона и субъект.

Каждое бюджетное правонарушение имеет свой состав.

Состав бюджетного правонарушения – это совокупность предусмотренных нормами права элементов, при наличии которых деяние признается бюджетным правонарушением, являющимся основанием для применения к виновному мер юридической ответственности.

Элементами бюджетноеправонарушения являются: 1) субъект правонарушения; 2) объект правонарушения; 3) субъективная сторона правонарушения; 4) объективная сторона правонарушения.

Субъектбюджетного правонарушения – лицо, его совершившее и подлежащее в силу этого юридической ответственности. Субъектамибюджетных правонарушений — это непосредственные участники бюджетных правоотношений, которыми являются территориальные субъекты бюджетного права, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления. Ответственность юридических и физических (должностных) лиц за нарушения бюджетного законодательства установлена в КоАП и УК, на что имеются соответствующие ссылки в БК.

Рядом составов правонарушений предусмотрены специальные субъекты: должностное лицо, военнослужащий, работник транспорта, медицинский работник. Особенностью составов бюджетных правонарушений является особый субъектный состав, отличающийся от составов административных правонарушений и уголовных преступлений, — это Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, органы государственной власти и органы местного самоуправления, бюджетные учреждения и др.

В соответствии с БК РФ субъектами бюджетных правонарушений являются: главный распорядитель бюджетных средств (ст. 160); распорядитель бюджетных средств (ст. 160); получатели бюджетных средств (ст. 163); Минфин России (ст. 167); министр финансов РФ (ст. 167); Федеральное казначейство (ст. 167); кредитные организации (ст. 304); руководители кредитных организаций (ст. 305).

Объект бюджетных правонарушений составляют общественные отношения, складывающиеся по поводу составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, их исполнения и контроля за исполнением бюджетов.

Объектомбюджетного правонарушения (то есть то, на что оно посягает) является установленный правопорядок в сфере бюджетной деятельности.

Объектами нарушения бюджетного законодательства являются:

бюджетная система Российской Федерации;

перераспределение бюджетных средств между бюджетами разного уровня;

бюджетный процесс в Российской Федерации.

Субъективная сторонабюджетного правонарушения – это психическое отношение правонарушителя к совершенному им деянию и его последствиям и выражается в виновности правонарушителя.

Вина может быть умышленной и неосторожной. Соответственно этому бюджетное правонарушение может быть совершено умышленно или по неосторожности, о чем уже было сказано выше при рассмотрении признаков этого правонарушения.

«Невиновных» бюджетных правонарушений существовать не может. Отсутствие вины в деяниях лица, не выполнившую бюджетную обязанность, свидетельствует об отсутствии самого правонарушения, что исключает юридическую ответственность такого лица.

В бюджетном праве имеет место как виновная, так и "безвиновная" (на основании объективного вменения) ответственность.

Как выше отмечалось, бюджетное законодательство не содержит прямых указаний на виновность правонарушителя. Бюджетно-правовая ответственность может иметь место при отсутствии субъективной стороны состава бюджетного правонарушения. В этих случаях перед нами, условно выражаясь, "ограниченный состав", который иногда оказывается достаточным основанием бюджетно-правовой ответственности.

В этом случае нет "полноценного" состава правонарушения, однако бюджетно-правовая ответственность все же наступает. В подобных ситуациях правильнее говорить не об ответственности, а об обязанности возместить вред.

Анализ норм бюджетного законодательства и исследований указанных вопросов позволяет отметить, что бюджетное право не считает субъективное состояние правонарушителя обязательным основанием ответственности, т.е.

Глава 1.4. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

состав бюджетного правонарушения обладает своеобразной трехэлементной структурой: объект, объективная сторона, субъект. Несмотря на то что бюджетное законодательство не содержит указаний на виновность правонарушителя, его вина предполагается. Так, нецелевое использование бюджетных средств, как и, например, их несвоевременный возврат, могут иметь место только в форме умысла или неосторожности.

Объективная сторонабюджетного правонарушения – признаки, характеризующие внешний акт противоправного деяния. Оно может совершиться в форме действия (например, нецелевое использование бюджетных средств) или бездействия(например, неперечисление бюджетных средств их получателям). К объективной сторонеотносятся вред, причиненный правонарушением, противоправность поведения правонарушителя и причинная связь между его поведением и вредом. Объективная сторона бюджетного правонарушения заключается в совершении противоправных действий (бездействия). Как правило, отдельные указания на противоправные деяния в бюджетной сфере содержатся в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете.

Объективная сторона — характеристика деяния, способа его совершения (группой, систематически, повторно, с применением оружия, специальных технических средств), обстоятельств (во время эпидемии, в военное время, во время стихийных бедствий). Для ряда составов правонарушений достаточно только совершения деяния, хотя бы оно и не повлекло последствий (превышение водителем установленной скорости движения, нарушение правил охраны труда, произнесение оскорбительных слов, заведомо ложная реклама, уклонение от уплаты таможенных платежей и т.п.). Если такое деяние повлекло вредные последствия, то ответственность за него либо усиливается, либо осуществляется по другому составу, предусматривающему более строгую ответственность.

Другие составы правонарушений включают определение последствий деяния и, соответственно, предполагают установление причинной связи деяния и наступивших последствий (причинение телесных повреждений, доведение до самоубийства, нарушение правил дорожного движения пешеходом, повлекшее повреждение транспортных средств, нарушение правил пожарной безопасности, ставшее причиной человеческих жертв или иных тяжких последствий, и т.п.).

Каждый элемент бюджетного правонарушения, предусмотренный нормами права, является обязательным: при отсутствии хотя бы одного из них деяние не может быть признано бюджетным правонарушением, что исключает применение мер юридической ответственности к лицу, совершившему это деяние.

©2015-2018 poisk-ru.ru
Все права принадлежать их авторам. Данный сайт не претендует на авторства, а предоставляет бесплатное использование.
Нарушение авторских прав и Нарушение персональных данных

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ

Ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ посвящена четвертая часть БК и единственная глава в этой части — двадцать восьмая "Общие положения". В главе содержатся:

определение нарушения бюджетного законодательства; перечень мер, применяемых к нарушителям;

основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ. Закреплены полномочия: федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ; органов, исполняющих бюджетысубъектов РФ и местные бюджеты, в области применения мер принуждения.

Нарушение бюджетного законодательства

Перечень нарушений бюджетного законодательства, влекущих применение мер принуждения, указанных в БК, не является исчерпывающим. Помимо Кодекса они могут содержаться в федеральных законах. Нарушение бюджетного законодательства является основанием для привлечения виновного к административной ответственности при наличии признаков административных правонарушений, содержащихся в ст. ст. 7.29, 15.14, 15.15, 15.16, 19.7 КоАП РФ. Нарушение бюджетного законодательства при наличии состава преступления является основанием для привлечения виновного к уголовной ответственности по ст. ст. 285.1, 285.2 УК.

Вместе с тем Кодекс поясняет, какие деяния вообще считаются нарушениями бюджетного законодательства — это неисполнение или ненадлежащее исполнение установленного Кодексом порядка:

  • составления проектов бюджетов;
  • рассмотрения проектов бюджетов;
  • утверждения бюджетов;
  • исполнения бюджетов;
  • контроля за исполнением бюджетов.

В БК отсутствует понятие бюджетного правонарушения. На наш взгляд, под бюджетным правонарушением для удобства правоприменения целесообразно было бы понимать только те деяния, которые описаны в самом БК РФ и которые не образуют составов административных правонарушений или преступлений. В то время как понятие "нарушение бюджетного законодательства" гораздо более широкое, охватывающее помимо бюджетных правонарушений и административные правонарушения, и преступления.

Меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства

Перечень мер, названный в БК РФ, не является исчерпывающим (может изменяться), вот они:

  • предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
  • блокировка расходов;
  • изъятие бюджетных средств;
  • приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
  • наложение штрафа;
  • начисление пени;
  • изъятие процентов (платы) за пользование бюджетными средствами;
  • выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования;
  • сокращение или прекращение форм финансовой помощи из соответствующего бюджета.

В БК РФ фактически нет "своего" штрафа: в каждой статье БК, описывающей тот или иной вид бюджетного правонарушения, в случае упоминания штрафа всегда делается ссылка на КоАП РФ.

Соответственно, размеры штрафов, взыскиваемых за бюджетные правонарушения, устанавливаются не БК РФ, а КоАП РФ. Кроме того, при наличии признаков преступления в совершенном бюджетном правонарушении, возможно применение таких уголовно-правовых санкций как штраф, принудительные работы, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, арест и лишение свободы.

Здесь, когда мы упоминаем КоАП или УК РФ, имеются в виду составы административных правонарушений и преступлений, названные в предыдущем параграфе.

При описании конкретного нарушения в соответствующей статье БК РФ указывается несколько мер, применяемых к нарушителю, как минимум две. Размеры санкций в числах указываются только в отношении пени, например, так: "в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки". В отношении других санкций размер указывается по-другому, например, "изъятие в бесспорном порядке сумм предоставленных бюджетных средств" (размер суммы неизвестен, но уже понятно, что речь идет о всей сумме).

Порядок применения мер к нарушителям бюджетного законодательства в БК РФ не регламентируется. Этот пробел в какой-то степени восполняется на региональном уровне нормативными актамисубъектов РФ. Например, Постановлением правительства Москвы от 16.11.2004 N 798-ПП утвержден Порядок применения финансовыми органами города Москвы мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ при использовании средств бюджета города Москвы. В нормативном акте перечислены меры принуждения, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства РФ, в том числе "взыскание в установленном порядке штрафов за нецелевое использование средств бюджета города Москвы, предоставленных на возвратной и возмездной основах"; имеются формы различных документов, включая форму "предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса".

Лица, уполномоченные на применение мер принуждения в соответствии с БК

1. Руководители федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в соответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении средств из федерального бюджета:

— списывают в бесспорном порядке суммы: а) бюджетных средств, выданных ими на возвратной основе, срок возврата которых истек; б) процентов (плату) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил; в) суммы предоставленных ими субсидий, межбюджетных субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями;

— взыскивают в бесспорном порядке пени за: а) несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, б) просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, — в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ за каждый день просрочки.

2. Министерство финансов РФ:

  • вводит в порядке и случаях, предусмотренных бюджетным законодательством РФ, блокировку расходов;
  • отменяет блокировку расходов федерального бюджета;
  • применяет иные санкции, предусмотренные бюджетным законодательством РФ.

Руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов:

Руководители Федерального казначейства, его территориальных органов приостанавливают в случаях, предусмотренных бюджетным законодательством РФ, в порядке, установленном

Правительством РФ, операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.

3. Руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями):

  • списывают в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, и суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;
  • списывают в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;
  • взыскивают в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ за каждый день просрочки;
  • выносят предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
  • составляют протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;
  • взыскивают в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ за каждый день просрочки.

Нарушения бюджетного законодательства, названные в главе 28 БК

Нарушения бюджетного законодательства — это в соответствии с формулировкой БК РФ основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Перечень оснований не является исчерпывающим. Помимо Кодекса данный перечень может изменяться федеральными законами.

Особенности статей 289 — 306 БК, в которых описаны составы бюджетных правонарушений:

  • эти статьи довольно часто отсылают правоприменителя к КоАП и УК РФ;
  • в них никогда прямо не указывается субъект правонарушения.

Кроме того, в БК РФ не урегулированы такие традиционные для юридической ответственности институты, как "вина" и "обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность". Отсутствуют процессуальные нормы, регулирующие порядок привлечения к ответственности, за исключением статей 284 и 284.1, посвященных полномочиям различных органов в области применения мер принуждения.

Описание составов правонарушений в ряде случаев отсутствует, то есть диспозиция статьи повторяет ее заголовок, а затем следует санкция статьи. Учитывая это обстоятельство, далее мы не во всех случаях можем дать четкое описание объективной стороны нарушения бюджетного законодательства. В таких случаях названия правонарушений снабжены коротким комментарием.

1. Нецелевое использование бюджетных средств.

Выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения.

Условия указываются в бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов. Они могут быть указаны в ином правовом основании получения бюджетных средств.

Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов установлена соответственно статьями 285.1 и 285.2 УК РФ.

2. Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, по истечении срока, установленного для их возврата. Помимо этого предусмотрена административная ответственность получателя бюджетных средств за нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, в соответствии со ст. 15.15 КоАП РФ.

3. Неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе. Кроме того, ст. 15.16 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность получателя бюджетных средств за аналогичное правонарушение.

4. Неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств.

Предусмотрено три формы указанного бюджетного правонарушения:

  1. неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
  2. перечисление бюджетных средств в меньшем объеме, чем предусмотрено уведомлением о бюджетных ассигнованиях;
  3. несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств.

5. Несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом.

Выражается в несоответствии сводной бюджетной росписи и бюджетной росписи главных распорядителей бюджетных средств расходам, утвержденным бюджетом.

6. Несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи.

Выражается в финансировании расходов, не включенных в бюджетную роспись.

7. Финансирование расходов сверх утвержденных лимитов.

Ответственным лицом по данной категории нарушений является главный распорядитель бюджетных средств, потому что в соответствии с БК именно он распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета.

8. Предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка.

Выражается в предоставлении бюджетных кредитов с нарушением порядка, установленного БК (см.: ст. ст. 93.2, 93.3 Кодекса).

9. Предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка.

Выражается в предоставлении бюджетных инвестиций с нарушением порядка, установленного БК (см.: ст. ст. 79, 80 Кодекса).

10. Предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка.

Порядок предоставления государственных или муниципальных гарантий закреплен в ст. ст. 110.2, 115, 115.1, 115.2, 116, 117 БК РФ.

11. Осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка.

Прямое отношение к закупкам имеют ст. ст. 72, 73 БК РФ, а также Федеральные законы от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

12. Нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление.

Размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом.

Об исключениях говорится в пунктах 2 и 3 статьи 236 БК РФ.

13. Несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов.

Доходы от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, страховых взносов на обязательное социальное страхование, иных обязательных платежей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ, зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их распределения этими органами в соответствии с нормативами, установленными Кодексом, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с положениями БК РФ, между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, местными бюджетами, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов в случаях, предусмотренных законодательством РФ.

Зачислению доходов в бюджет посвящена статья 40 БК РФ.

5. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов.

Денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы РФ с момента их зачисления на единый счет этого бюджета. Понятие платежного документа используется в БК РФ, но не определяется. Платежный документ также называют расчетным документом. К платежным (расчетным) документам относятся: платежное поручение, инкассовое поручение, платежное требование, платежный ордер. Порядок исполнения этих документов регламентирован Положением о правилах осуществления перевода денежных средств, утвержденным Банком России 19.06.2012 N 383-П.

15. Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств.

Порядок открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства утвержден Приказом Казначейства России от 29.12.2012 N 24н. В субъектах Федерации отношения, связанные с перечислением бюджетных средств на лицевые счета получателям, урегулированы отдельно. Так, например, в Санкт-Петербурге действует распоряжение Комитета финансов администрации Санкт-Петербурга от 26.04.2001 N 45-р "Об утверждении Инструкции о порядке ведения лицевых счетов получателей бюджетных средств, утверждения и доведения лимитов бюджетных обязательств, санкционирования и оплаты денежных обязательств за счет средств бюджета Санкт-Петербурга".

16. Несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам.

Включает: несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам, отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, предусмотренных Кодексом, либо несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств.

17. Правонарушения информационного характера:

  • непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением;
  • несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств.

Кроме того, за совершение указанных информационных правонарушений в бюджетной сфере возможно привлечение к административной ответственности по ст. 19.7 КоАП РФ за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности.

К вопросу об особенностях ответственности за нарушение бюджетного законодательства

В последнее время тема ответственности за нарушение бюджетного законодательства выступает одной из актуальных тем бюджетно-правовой теории и практики. Президент РФ в Бюджетном послании от 9 марта 2007 г. "О бюджетной политике в 2008 — 2010 годах" неоднократно затрагивает вопросы ответственности в бюджетной сфере, рассматривая ее в качестве гарантии целенаправленности и результативности осуществления расходов бюджета, эффективности реализации полномочий органов власти. Повышенное внимание к вопросам ответственности вызвано стремлением усилить контроль за развитием бюджетных отношений, сделать бюджетную деятельность публично-правовых образований максимально эффективной — в конечном итоге обеспечить финансовую дисциплину.

Установление ответственности за нарушение бюджетного законодательства находится в исключительном ведении Российской Федерации, исходя из ст. 71 Конституции РФ, ст. 7 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ). Закрепление в данном случае регулирующих полномочий за Российской Федерацией вызвано необходимостью соблюдения важнейшего принципа бюджетной системы — принципа единства бюджетной системы. Этот принцип означает "единство бюджетного законодательства… санкций за нарушение бюджетного законодательства…" (ст. 29 БК РФ). Отсюда статус субъектов РФ, а также муниципальных образований не включает правомочие регулировать ответственность за нарушение бюджетного законодательства. В лице органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, публично-правовые образования данного уровня реализуют лишь полномочия применять меры принуждения за соответствующие нарушения. В то же время на практике немало случаев установления оснований и видов ответственности за нарушение бюджетного законодательства субъектами РФ, что рассматривается судом как нарушение требований федерального законодательства к разграничению полномочий органов государственной власти (Определение Верховного Суда РФ от 3 мая 2006 г. N 58-Г06-15).

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства отвечает признакам, свойственным юридической ответственности:

наступает за нарушение норм права;

в мерах ответственности выражена правовая оценка деяния от имени государства;

регулируется нормами права;

влечет за собой применение к нарушителю правопорядка мер государственного принуждения;

является механизмом охраны правопорядка, а именно соблюдения финансовой дисциплины;

привлечение к ответственности только в случае доказанности факта совершения правонарушения;

реализуется в процессуальных формах <1>.

<1> См.: Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 6 — 28.

Эти признаки применительно к рассматриваемой ответственности имеют особое содержание.

Ответственность наступает за нарушение норм бюджетного права, внешняя форма выражения которых — бюджетное законодательство. Бюджетное законодательство состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, о бюджетах государственных внебюджетных фондов, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов о бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Бюджетные правоотношения — специфический вид отношений, связанных с функционированием бюджетов публично-правовых образований. В силу значимости данных фондов для финансового обеспечения функций государства на различных территориальных уровнях государство, оценивая общественную опасность правонарушений в бюджетной сфере, устанавливает меры ответственности за их совершение. В установлении мер ответственности выражается правовая оценка государством противоправного деяния в бюджетной сфере. Исходя из того что применение ответственности — назначение санкций — связано с лишениями, обременениями в адрес нарушителей, возложение ответственности регулируется в нормативном порядке. В данном случае это установлено БК РФ, иными федеральными законами, к положениям которых он отсылает. Нормы, устанавливающие ответственность, являются охранительными. Положения БК РФ, закрепляющие охранительные бюджетно-правовые нормы, имеют и карательное, и превентивное значение, позволяя судить о том, какие именно деяния признаются правонарушениями. Следовательно, возложение ответственности за нарушение бюджетного законодательства является механизмом охраны правопорядка, гарантией соблюдения финансовой дисциплины.

Принятие решения о привлечении к ответственности возможно лишь в случае доказанности факта совершения правонарушения. При решении вопроса о привлечении к ответственности за нарушение бюджетного законодательства в каждом конкретном случае суды, иные уполномоченные органы анализируют документы и материалы, указывающие на факт совершения нарушения (акты проверок <2>, сопоставление показателей бюджета и иных документов, предполагающих выделение средств из бюджета <3>, и др.).

<2> См. судебную практику: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 13 января 2006 г. N А05-2762/05-20.
<3> Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 10 мая 2006 г. N Ф09-3487/06-С5.

Существенным признаком юридической ответственности является процессуальная форма ее реализации. БК РФ не регулирует процессуальный порядок привлечения к ответственности за нарушения норм. Это еще раз подтверждает не всестороннее регулирование БК РФ бюджетных отношений, позволяет судить о недостатках этого кодифицированного акта. Статья 284 БК РФ закрепляет, что применение мер принуждения осуществляется в "порядке, предусмотренном настоящим Кодексом и иными федеральными законами". Однако "иных федеральных законов" с соответствующими процессуальными нормами на настоящий момент не принято. Действует Приказ Минфина России от 26 апреля 2001 г. "Об утверждении Инструкции о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации" <4>. В Инструкции установлены порядок и сроки принятия Федеральным казначейством постановления о списании (взыскании) денежных средств, уведомления об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований, направления этих актов нарушителю (п. п. 7 — 26).

<4> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. N 30.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства характеризуется и специфическими признаками.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ

Они обусловлены особенностями сферы совершения нарушений — бюджетной деятельностью государства и муниципальных образований. В рамках бюджетной деятельности происходит развитие бюджетных правоотношений, направленных на образование, распределение и использование бюджетов в целях финансового обеспечения государства.

Специфическими признаками ответственности за нарушение бюджетного законодательства являются:

особые основания применения мер ответственности;

сочетание норм бюджетного, административного, уголовного права при назначении мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства;

особый круг субъектов, подлежащих ответственности;

сочетание компетенции финансовых органов и судебных органов в применении мер ответственности.

Охарактеризуем приведенные специфические признаки ответственности подробнее.

Основания рассматриваемой ответственности имеют особое содержание — неисполнение либо ненадлежащее исполнение положений бюджетного законодательства. Согласно ст. 281 БК РФ нарушением бюджетного законодательства признается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы. Бюджетное законодательство, в частности его специальный источник — БК РФ, формулирует требования к отношениям, возникающим между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, регулирования и осуществления государственных и муниципальных заимствований, отношениям, возникающим в ходе бюджетного процесса, бюджетного учета и контроля. Отсюда основания применения ответственности связаны с разного рода нарушениями финансовой дисциплины в ходе бюджетных отношений. Такими нарушениями могут быть: неисполнение правового акта о бюджете, нецелевое использование средств бюджета, несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств, несоответствие бюджетной росписи правовому акту о бюджете, финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись, и т.д. Перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства закреплен ст. 283 БК РФ.

Применение мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства урегулировано положениями гл. 28 БК РФ. Однако БК РФ (ст. ст. 289 — 306) при установлении мер ответственности за совершение отдельных нарушений отсылает к положениям Кодекса РФ об административных правонарушениях (ст. ст. 15.14 — 15.16) и к Уголовному кодексу РФ (ст. ст. 285.1, 285.2). Это дает основание полагать, что ответственность за нарушение бюджетного законодательства устанавливается не только нормами бюджетного права, но и нормами административного и уголовного права. Иными словами, за нарушения бюджетного законодательства применяются виды ответственности — административная ответственность, уголовная ответственность и ответственность, установленная БК РФ. Такого подхода придерживается законодатель. Например, ст. 289 БК РФ устанавливает ответственность за нецелевое использование бюджетных средств. Данное правонарушение влечет применение следующих мер ответственности: а) наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях — административно-правовая ответственность; б) изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, — ответственность в соответствии с Бюджетным кодексом РФ; в) назначение наказания в соответствии с Уголовным кодексом РФ при наличии в действиях виновных лиц состава преступления — уголовно-правовая ответственность. Таким образом, анализ положений БК РФ позволяет сделать вывод о правильном терминологическом обозначении ч. 4 Кодекса — "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации": ее содержание подразумевает установление мер ответственности не только бюджетным законодательством, но и административным, в отдельных случаях — уголовным законодательством.

Следующей особенностью ответственности за нарушение бюджетного законодательства является особый круг субъектов, привлекаемых к ответственности. Таковыми могут быть субъекты, задействованные в бюджетной деятельности, т.е. реализующие определенные бюджетные полномочия в рамках своей компетенции: полномочия перечислять из бюджета средства их получателям, использовать полученные средства, осуществлять иные операции с бюджетными средствами, зачислять доходы в бюджет, предоставлять отчеты и иные сведения, необходимые для составления проектов и исполнения бюджетов и т.д. (по анализу ст. ст. 289 — 306 БК РФ). Исходя из узкого круга субъектов бюджетного права, их специального статуса, обусловленного спецификой бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, узким является и круг субъектов, привлекаемых к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. К таким субъектам относятся, например, получатели бюджетных средств, кредитные организации, органы, ответственные за исполнение бюджета, главные распорядители и распорядители бюджетных средств.

Полномочием привлекать к ответственности за нарушение бюджетного законодательства наделены прежде всего специальные финансовые органы — органы, исполняющие бюджеты (Федеральное казначейство РФ и его территориальные подразделения), а также Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и ее территориальные органы. Полномочия органов власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства регулируются ст. ст. 284 — 285 БК РФ, ст. 23.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Счетная палата РФ также имеет полномочия, связанные с принуждением относительно проверяемых субъектов. Согласно ст. 24 Федерального закона от 11 января 1995 г. (в ред. от 29 марта 2008 г.) "О Счетной палате РФ" <5> при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты РФ Коллегия Счетной палаты РФ может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. При наличии в нарушении бюджетного законодательства состава преступления меры ответственности назначаются судом в соответствии с уголовным законодательством (ст. ст. 289, 293, 296 — 303 БК РФ, ст. ст. 285.1, 285.2 Уголовного кодекса РФ).

<5> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

Действия уполномоченных субъектов в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства могут быть обжалованы в судебном порядке.

Таким образом, ответственность за нарушение бюджетного законодательства следует определить как применение уполномоченными органами власти установленных законом мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства. Специфика привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства обусловлена особой сферой совершаемых правонарушений — бюджетной деятельностью государства и муниципальных образований.

Х.В.Пешкова

К. ю. н.,

доцент

Российской академии правосудия

(Центральный филиал)

admin