Надзоры в прокуратуре

В Госдуму внесен законопроект1, направленный на укрепление законности и правопорядка в сфере финансово-экономической деятельности государства. Его авторы – депутаты Евгений Федоров и Антон Романов.

Предлагается разрешить прокурорам осуществлять надзор за исполнением Конституции РФ и законов Банком России. В связи с этим планируется уточнить предмет прокурорского надзора.

По словам авторов законопроекта, инициатива имеет высокую степень актуальности. Так, сейчас прокуратура не имеет полномочий по надзору за выполнением Банком России определенных законодательством функций, включая защиту и обеспечение устойчивости российского рубля и осуществление единой государственной кредитно-денежной политики. «В ситуации возникшего в Российской Федерации финансового кризиса и «обвала» рубля, вызванного в том числе действиями Центрального банка РФ, то есть фактическом необеспечении стабильности национальной валюты, представляется абсолютно неприемлемым то, что надзор за деятельностью Центрального банка РФ со стороны Прокуратуры РФ не осуществляется», – подчеркивают депутаты.

Напомним, что по действующему законодательству прокуроры могут осуществлять надзор, в том числе за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»).

  • Авторы
  • Резюме
  • Файлы
  • Ключевые слова
  • Литература

Байтемиров К.Б. 1 1 ФГКО УВО «Университет прокуратуры Российской Федерации» В статье исследуются понятие и сущность организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; актуальность исследования обусловлена необходимостью четкого определения данного предмета деятельности прокурора, определения его места в классификации среди других направлений деятельности для упорядочения и эффективного распределения обязанностей в рамках реализации всего круга надзорных полномочий прокуратуры; рассматриваются ранее предложенные правоведами трактовки данного понятия, выявляются их сильные стороны и неточности; производится содержательный анализ текста основного документа, в котором изложены ведомственные нормы правового регулирования рассматриваемого вида прокурорского надзора, а также соответствующую терминологию и руководящие установки для прокуроров всех уровней; в результате исследования предложено определение понятия и сущности организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; раскрыта внутренняя структура данного понятия через содержание прокурорской деятельности по плановой и организационной подготовке, материальному, техническому и методическому обеспечению, а также непосредственному осуществлению надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. 301 KB право законность прокурорский надзор сообщения о преступлениях 1. Андрейкин А. Прием заявлений о преступлениях // Законность. – 2012. – № 3. – С. 44-46. 2. Капинус К.В. Прокурорский надзор за исполнением законов при разрешении заявлений и сообщений о преступлениях: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2004. – 240 с. 3. Мальцагов И.Д., Габаева Т.Р. Организация прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении заявлений (сообщений) о преступлениях // Актуальные проблемы права: материалы VI Международной научной конференции (г. Москва, декабрь 2017 г.). – М.: Буки-Веди, 2017. – С. 79-81. 4. Петров А.В. Пределы проверки сообщений о преступлениях и процессуальные способы ее осуществления // Законность. – 2012. – № 5. – С. 49-54. 5. Приказ Генерального Прокурора Российской Федерации от 5 сентября 2011 г. № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» (текст приказа официально опубликован не был). . – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_181878/ (дата обращения: 10.11.2018). 6. Приказ Генерального Прокурора Российской Федерации от 17.03.2017 № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 N 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон’’ «О прокуратуре Российской Федерации’’». . – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_214756/ (дата обращения: 10.11.2018). 7. Федеральный закон от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». . – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_213707/ (дата обращения: 10.11.2018).

Введение

Актуальность исследования понятия и сущности организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях состоит в необходимости четкого определения данного предмета деятельности прокурора, определения его места в классификации направлений деятельности, что, в конечном счете, важно для упорядочения и распределения обязанностей в рамках реализации всего круга надзорных полномочий прокуратуры.

Научных работ, в которых давалось определение понятия организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, очень мало, но они заслуживают внимания.

В частности, обосновывая необходимость совершенствования организации и методики надзора, К.В. Капинус формулирует определение, в котором организация и методика надзора прокурора за законностью разрешения заявлений и сообщений о преступлениях «должны … включать в себя: обоснованную и своевременную постановку задачи, информационное и аналитическое прогнозирование проблемных ситуаций, материально-техническое и кадровое обеспечение исполнения поставленной задачи, контроль исполнения и мобильную корректировку надзорной …» . Далее исследователь указывает на то, что «Результативность методики надзора составляют правильное определение объема и последовательности надзорных мероприятий, выбор целесообразных временных рамок надзора, выбор и сочетание форм реагирования на выявленные нарушения закона. Обеспечение единообразного подхода к вопросам организации и методики надзора связано с совершенствованием нормотворчества Генерального прокурора РФ» .

Отсюда следует, что К.В. Капинус предлагает понимать организацию прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях как комплекс организационных мероприятий, универсальный для любого вида деятельности. При этом автор подразумевает причинно-следственную связь между эффективностью методики надзора и правильностью организационных мероприятий. Это понимание, надо полагать, отвечало потребностям практики и находило поддержку в научной среде .

Достоинства этого определения в том, что автором раскрыто содержание организации надзора в данной сфере, а именно: определение объема, последовательности надзорных мероприятий, выбор временных рамок надзора, выбор и сочетание форм реагирования.

И.Д. Мальцагов и Т.Р. Габаева предложили другой вариант понятия: «под организацией прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях следует понимать обусловленную менталитетом, мировоззрением российского народа и стратегическими целями национальной безопасности, деятельность прокуроров, направленную на целевое объединение ресурсов прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений с целью ее упорядочивания и повышения эффективности» .

В данной трактовке рассматриваемое определение обогащено понятием целевого объединения ресурсов, но при этом данное понятие не раскрывается, что вместе с «менталитетом, мировоззрением российского народа и стратегическими целями национальной безопасности» утяжеляет определение, не добавляя ясности в замысел авторов.

Цель исследования

Исходя из аксиомы о том, что понятием описывается объем предмета изучения, его качественна определённость, отличающая/отграничивающая его от других предметов, а также основываясь на том постулате, что описание сущности входит комплекс взаимосвязанных неизменяемых существенных признаков предмета изучения, учитывая незавершенность формирования понятия прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях формирует побудительный мотив к решению исследовательской задачи – определения данного понятия в его качественной определенности.

Материал и методы исследования

Представление о понятии и сущности организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях имеет правоприменительное значение, следовательно, оно непосредственно выводимо только из официального документа, в котором эти атрибуты прокурорского надзора получают свое лексическое выражение и смысловое наполнение.

Определяющим документом в этом вопросе является Приказ Генерального Прокурора Российской Федерации от 5 сентября 2011 г. № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» (далее – Приказ №277). Следует отметить, то Приказ №277 официально опубликован не был, и на сегодня данный вид прокурорского надзора регулируется Приказом Генерального Прокурора Российской Федерации от 17.03.2017 № 172, который был выпущен во исполнение Федерального закона от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» . Приказом № 172 были осуществлены определённые изменения в регулирование организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, но в своей основе он сохранил содержание Приказа №277.

Результаты исследования и их обсуждение

Как следует из Приказа №277, объем деятельности прокуратуры по надзору законностью при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях состоит из организации, обеспечения и осуществления надзора. В пункте 1 Приказа №277 дан перечень территориальных и ведомственных организационных единиц прокуратуры, которые всю полноту этого направления деятельности должны реализовывать. Надзор за законностью при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия определен как одно из направлений деятельности прокуратуры. В названии Приказа №277 термином организация обобщается всё содержание документа, и, тем не менее, в П. 1 Приказа № 277 дается дифференцированная картина компетенции прокуратуры, предполагающая организацию, обеспечение и осуществление надзора. Полагаем, что в тесте Приказа № 277 следует понимать организацию надзора, как общее понятие и организационные процедуры, как подвид деятельности в рамках организации надзора за законностью при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях .

Анализ второго абзаца П. 1 Приказа №277 следует, что мерами прокурорского надзора являются предупреждение, выявление и устранение нарушений законов. Главный упор в тексте абзаца делается на своевременность предпринимаемых прокурором мер, и не содержит никаких других предписаний, кроме указания на то, что тем самым прокуратура выполняет тем самым важную функцию обеспечения доступа пострадавших к правосудию . Приказом № 277 установлена периодичность проверок исполнения требований уголовного законодательства к приему, регистрации и разрешению сообщений о преступлениях, обязательность документального оформления результатов каждой проверки, дан перечень адресатов проверки. Это одни из ключевых аспектов планирования деятельности, чем и объясняется их приоритетная очередность среди других положений Приказа №277 . В П.1.3 Приказа №277 содержится существенный объем задач, из которых вытекает весь комплекс деятельности прокурора, состоящий из организационных, обеспечительных и надзорных мер . В П. 1.4 Приказа № 277 выделена группа преступлений, которая требует особого внимания, а, следовательно, при организации надзорных мероприятий должна занимать в иерархии высшее положение, что можно отнести к организационным аспектам Приказа . В П. 1.5 Приказа № 277 можно видеть перечень мер, обеспечивающих оперативное реагирование по результатам проверок в случае выявления нарушения законов: устранение нарушений законов, привлечение виновных должностных лиц (в том числе, участие в судебном заседании), выявление и устранение причин и условий, способствующих укрытию преступлений от регистрации и учета . В П. 1.7 в деятельность прокурора добавляется проверка не только формальных обстоятельств, но и фактических обстоятельств, что предполагает дополнительный пласт организационных, обеспечительных и надзорных мероприятий . В П. 1.8 прокурору предписывается систематически анализировать исполнение законов органами дознания и предварительного следствия при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, из чего можно сделать вывод о том, что аналитика причин и условий – тоже надзор, тоже в понятие организации необходимо его включать . В П. 1.9. на прокуроров лично возлагается ответственность за организацию деятельности по ведению государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состоянии преступности, раскрываемости преступлений, состояния следственной работы и прокурорского надзора (в связи с вступлением в силу с 01.01.2012 новой редакции ст. 51 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Тем самым организацию статистического учета тоже следует включать в структуру понятие и сущность организации надзора .

Анализ Приказа №277 позволяет содержательно обозначить в общем понятии организации надзора при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях его внутреннюю структуру, зафиксированную в тексте Приказа. Так, деятельность по организации надзора это построение системы взаимодействия участников проверок, применение инструментов их взаимодействия (методик, практик), планирование проверок, подготовительные мероприятия, деятельность по анализу и статистическому учету прокурорских проверок и иных мероприятий. Деятельность по обеспечению надзора – материальное, техническое, кадровое, методическое обеспечение прокурорских проверок. Деятельность по осуществлению надзора – прокурорские проверки и их результаты, включая мероприятия по своевременному предупреждению, выявлению и устранению нарушений при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.

Выводы или заключение

Таким образом, организация прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях представляет собой прокурорскую деятельность по организационной подготовке, обеспечению и осуществлению надзора. При этом каждое из указанных направлений деятельности имеет свою содержательную структуру мероприятий. Сущность этого вида надзора – проверка исполнения законов различными органами и службами при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.

Библиографическая ссылка

Байтемиров К.Б. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ПРИ ПРИЕМЕ, РЕГИСТРАЦИИ И РАЗРЕШЕНИИ СООБЩЕНИЙ О ПРЕСТУПЛЕНИЯХ // Вестник Алтайской академии экономики и права. – 2019. – № 2-1. – С. 185-188;

В настоящее время в системе органов внутренних дел Российской Федерации во главу угла определено такое направление деятельности, как учетно – регистрационная дисциплина. Одним из основных направлений оперативно-служебной деятельности Агаповского отдела МВД России является укрепление учетно-регистрационной дисциплины в соответствии с нормативными правовыми документами, регламентирующими данное направление деятельности.

В соответствии с требованиям приказа от 29.08.2014 №736 «Об утверждении Инструкции о порядке приёма, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях» регистрация сообщений о происшествиях осуществляется в Книге учета заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях (далее – КУСП) круглосуточно в дежурной части органа внутренних дел вне зависимости от территории оперативного обслуживания. Сообщение о происшествии может поступить в орган внутренних дел лично от заявителя, нарочно, по почте, телефону, телеграфу, или через Единый портал государственных услуг в электронном виде.

Граждане России и других государств имеют возможность заполнять и направлять в органы внутренних дел Российской Федерации заявления о преступлениях в электронном виде с единого портала государственных услуг: WWW. GOSUSLUGI. RU.

Граждане, обратившиеся через единый портал государственных услуг получают уведомление о регистрации их обращений в личном кабинете единого портала государственных услуг.

Официальный сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации: www.mvd.ru

Интернет-сайт УТ МВД России по Центральному федеральному округу: www. cfo.utmvd.ru.

Если сообщение поступило в орган внутренних дел при личном обращении заявителя, то одновременно с регистрацией сообщения о происшествии в дежурной части органа внутренних дел оперативный дежурный оформляет «талон-уведомление» и выдает его заявителю. Заявитель расписывается за получение «талона-уведомления» на «талоне-корешке», проставляет дату и время получения «талона-уведомления».

По результатам рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях органом дознания, дознавателем, следователем, руководителем следственного органа в пределах своей компетенции принимается одно из следующих решений:

  • о возбуждении уголовного дела;
  • об отказе в возбуждении уголовного дела;
  • о передаче по подследственности в соответствии со статьей 151 УПК РФ, а по уголовным делам частного обвинения — в суд в соответствии с частью второй статьи 20 УПК РФ.

По заявлениям и сообщениям об административных правонарушениях должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в пределах своей компетенции принимается одно из следующих решений:

  • о возбуждении дела об административном правонарушении;
  • об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;
  • о передаче заявления (сообщения) об административном правонарушении и материалов его проверки на рассмотрение государственного органа, органа местного самоуправления, организации или должностного лица, к компетенции которых относится решение соответствующих вопросов, по подведомственности.
  • о передаче заявления (сообщения) об административном правонарушении и материалов его проверки в иной территориальный орган МВД России по территориальности.

По результатам рассмотрения заявлений и сообщений о происшествиях руководителем (начальником) территориального органа МВД России принимается одно из следующих решений:

  • о передаче заявления (сообщения) о происшествии и материалов его проверки на рассмотрение государственного органа, органа местного самоуправления, организации или должностного лица, к компетенции которых относится решение соответствующих вопросов, по подведомственности;
  • о передаче заявления (сообщения) о происшествии и материалов его проверки в иной территориальный орган МВД России по территориальности;
  • о приобщении заявления (сообщения) о происшествии и материалов его проверки к материалам номенклатурного дела, прилагаемого к КУСП;
  • о приобщении заявления о происшествии к розыскному делу;
  • о передаче заявления о происшествии в подразделение делопроизводства.

УВАЖАЕМЫЕ ГРАЖДАНЕ!

Если Вам стало известно что-либо о готовящихся или совершенных преступлениях или правонарушениях, а также нарушениях, допущенных сотрудниками органов внутренних дел, просим сообщить по телефону дежурной части: 8(35140) 2-14-42 или 02.

Здравия, друзья.
Продолжаем изучать законодательство РФ.
Вот и пришёл ответ на мою жалобу по неисполнению Законов и Указов Правительством РФ (Они запутались в законах) из Генеральной прокуратуры:
В Генеральной прокуратуре Российской Федерации рассмотрено Ваше обращение от 28.04.2017 (ОГР-108741-17) по поводу бездействия Правительства Российской Федерации.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Согласно статье 1 Федерального конституционного закона от 17.l2.l997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее — Закон №2-ФКЗ) Правительство Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации.
С учетом изложенного, деятельность Правительства Российской Федерации органам прокуратуры Российской Федерации не поднадзорна.
Одновременно разъясняю, что решение об отставке Правительства Российской Федерации, в том числе и в предусмотренных Конституцией Российской Федерации случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации либо отказа Государственной Думы в доверии Правительству Российской Федерации, вправе принять Президент Российской Федерации (статья 35 Закона N22-ФКЗ).

Старший прокурор…..
Е.В. Николаев ____________________________________
Итого:
прокуратура не надзирает за Правительством РФ,
Правительство может отправить в отставку Президент при недоверии Правительству Государственной Думой
Правительство РФ и ГД РФ это одна и та же братия и они покрывают друг друга?
Будем жаловаться дальше, будем учить законодательство РФ, будем искать ответ на главные вопросы:
-почему Правительство РФ не выполняет законы и Указы Президента РФ?
-кто надзирает за деятельностью Правительства РФ?
__________________________
Для информации:
Ответ Президента на жалобу

Страной правят бюрократы

Ответы Генеральной прокуратуры о невыполнении законов и Указаов Правительством РФ

«Дорожная карта по модернизации органов внутренних дел РК на 2019–2021 годы» задает трехлетний вектор на реформирование казахстанской полиции. Прийти к сервисно-ориентированной полиции, о чем не устает повторять Нурсултан Назарбаев, — одна из важных задач этой реформы.
Предыдущим реформам мешала внутриведомственная борьба, неформальные институты и нормы, постоянно реанимирующие советские практики и методы работы. Да и сами реформы были написаны, что называется, без научного подхода.
Чтобы создать сервисно-ориентированную модель, недостаточно учесть эти факторы. Проблемы глубже. Сервисную полицию не удастся создать, если нет сильных местных сообществ, а правоохранительные органы политизированы. К деполитизации не готова власть, потому что боится потерять управляемость государственной системы; а местные сообщества у нас не складываются, в чем виноваты сами граждане — они пассивны.
Сократить лишнее
Президентские указы с одинаковым названием «О мерах по дальнейшему реформированию правоохранительных органов», но с разным содержанием с завидным постоянством появлялись с середины 1990‑х. Сейчас даже трудно сосчитать, сколько их было. Одним словом, реформировать полицейскую службу у нас пытались чуть ли не с обретения независимости. Но, к сожалению, неудачных реформ было больше, чем удачных.
К удачным с некоторым допущением следует отнести реформу по сокращению лишнего функционала. Казахстанская полиция, являясь преемником советской милиции, отвечала за широкой круг вопросов — от пожарной службы до выдачи удостоверения личности. Логика простая: чем меньше несвойственных ей функций выполняет полиция, тем у нее больше времени и возможностей на решение основной задачи — предотвращение и раскрытие преступлений.
В 1997 году пожарная служба ушла под начало госкомитета по ЧС, на следующий год в Минюст передали экспертную службу. Тогда же казахстанская милиция была переименована в полицию, чтобы продемонстрировать курс на отход от советской модели. Позже в Минюст были переданы уголовно-исполнительная система (2002‑й), а также функция документирования (2005‑й). В 2010 году медвытрезвители перешли под контроль Минздрава, а Центры временной изоляции, адаптации и реабилитации несовершеннолетних были переданы Минобразованию.
Опыт с отрицательным знаком
Крупным промахом реформаторов была попытка создать мощную силовую структуру, которая бы обуздала оргпреступность, возникшую на заре независимости и окрепшую к середине 1990‑х. Созданный в 1995 году Государственный следственный комитет (ГСК) справился с этой задачей, но большой круг полномочий, в том числе борьба с коррупцией в родственных правоохранительных службах и среди судейского корпуса, спровоцировал межведомственную борьбу. В итоге ГСК сложил полномочия, а следователи и оперативники (чуть более 7 тыс. человек), которые до этого перешли в следственный комитет, в МВД не вернулись, опасаясь мести бывших коллег.
Труднее было добиться положительных результатов от реформирования системы уголовного преследования. С принятием нового уголовно-процессуального кодекса в 2015 году начался масштабный процесс реформирования: была попытка изменить существующие процессуальные действия и внедрить новые правовые институты. Но, как отмечают авторы доклада «Оправдание и реабилитация в РК», «нормативные изменения не повлекли за собой изменений реальных практик» и далее — «многие новые институты были адаптированы прежними игроками к своим нуждам и привычным моделям работы».
Из многочисленных примеров, приведенных в докладе, остановимся на одном. Предполагалось, что все сообщения о преступлениях должны регистрироваться в созданном для этого Едином реестре досудебных расследований (ЕРДР). Реформа была призвана исправить пороки неформальной «палочной системы», которая вынуждала полицейских не регистрировать сложные и неочевидные дела (если дело зарегистрировано, то оно должно быть расследовано), чтобы не испортить себе статистику раскрываемости.
Генеральские звания, в отличие от менеджерских позиций, остаются с человеком навсегда
В первый год существования ЕРДР так и делалось. Как следствие, наблюдался резкий всплеск зарегистрированных преступлений. Но система столкнулась вот с чем: пошел вал неподтвержденных сообщений о преступлениях, которые было глупо регистрировать и затем проводить какие-то процессуальные действия, чтобы в конце концов прекратить дело, потратив на него силы и время. С другой стороны, статистику раскрываемости портили неочевидные и сложные дела, вероятность раскрытия которых очень низкая, «висяк», как говорят полицейские.
Новые обстоятельства заставили скорректировать политику тотальной регистрации. Прокуратура издала приказ, по которому разрешается не регистрировать сообщения о преступлении, если в нем есть признаки гражданско-правовых отношений. И у полицейских появился повод не регистрировать сложные экономические преступления.
Вообще «палочную систему», когда главным показателем является количество раскрытых дел по плану, пытаются искоренить чуть ли не с начала 2000‑х. В 2017 году Калмуханбет Касымов, тогда еще глава МВД, в интервью «Казправде» причислил к успехам ведомства отход от «палочной системы»: «Ранее работа полиции положительно оценивалась только тогда, когда повышался процент раскрываемости и снижался уровень преступности. Это вынуждало сотрудников полиции манипулировать отчетными сведениями, укрывая от регистрации массу мелких преступлений. Иначе говоря, полиция работала на статистику, а не в интересах защиты прав наших граждан. Сейчас эта палочная система искоренена, а главным критерием оценки нашей работы стал уровень доверия населения».
Авторы доклада «Оправдание и реабилитация в РК», проанализировав статистику за 2016–2017 годы, обнаружили, что в конце каждого месяца резко возрастает количество дел, переданных в суд. Опираясь на слова своих респондентов, авторы доклада отмечают: «Руководство правоохранительных органов в ежемесячном (по некоторым свидетельствам, иногда в еженедельном, иногда ежеквартальном) режиме отслеживает такие показатели, как направление дел в суд, прекращение, раскрываемость в той или иной форме. По итогам этого мониторинга могут приниматься формальные и неформальные дисциплинарные меры к руководителям низовых подразделений и сотрудникам».
Нарезая по колее
Реформирование полицейской службы тормозится по многим причинам. Вернемся к докладу «Оправдание и реабилитация в РК». Чтобы объяснить неудачи, авторы обращаются к институциональной теории. По их мнению, уголовное преследование не удалось модернизировать, поскольку выбранный еще на заре независимости путь последовательной трансформации не предполагал кардинального обновления кадров. Другими словами, старшие сотрудники и руководители, которые начали служить в органах в советское время, транслировали привычные практики и технологии работы.
Этим же эффектом — эффектом колеи — они объясняют, почему в практику вернулась «палочная система». «Историческая колея создает существенные препятствия для поступательных реформ, особенно таких, которые направлены на изменение практики работы, но при этом действуют в основном через изменение законодательной базы», — следует из доклада. То есть реформировать в первую очередь нужно внутрикорпоративную культуру, а также отходить от привычных практики и технологии работы, которые уже не отвечают духу нового времени.
Но институциональная теория объясняет не все. Современная полиция — многоуровневая и сложная система, работу которой еще надо уметь контролировать, и «палочная система» с этим справляется неплохо. Нельзя, с другой стороны, взять и поменять «палочную систему», например, на такой показатель, как доверие к полиции, без преобразования самой полиции. Уровень доверия показывает успехи и провалы совершенно в другой области, им измеряют не борьбу с преступностью, что сейчас является главной задачей казахстанской полиции, а обеспечение общественной безопасности (см. подробнее в материале «Полицейский на распутье», стр. 14).
Все — генералы
Иногда реформам мешает внутрикорпоративная борьба за ресурсы и влияние. В силовых структурах, в отличие от частных компаний, эта борьба принимает причудливые формы, поскольку каждый генерал в каком-то смысле авторитет. Генералы мешают реформам в полиции, считает управляющий партнер CSI Legal&Tax Advisory Сауле Мектепбаева, специалист в области реформирования правоохранительных органов и судов. «У нас в полиции генералов так много, что, когда они собираются в одном месте, складывается впечатление, что у нас война. Генеральские звания, в отличие от менеджерских позиций, остаются с человеком навсегда. Значит, очень много людей, с чьим мнением все беспрекословно соглашаются, и кто знает, как поступить, — говорит г-жа Мектепбаева. — Генералы оккупировали все менеджерские позиции в центральном аппарате, в регионах, на местах. Серьезные изменения им не нужны: исчезнут функции, сократится персонал, создастся угроза потерять генеральскую должность. А генерал без должности — только в совет генералов».
Решения, поступающие сверху, при таком количестве людей в лампасах, по словам Сауле Мектепбаевой, размываются. Вроде бы единоначалие, но в то же самое время каждый генерал поступает так, как считает нужным, замечает собеседница.
Не всегда успех реформы зависит от самих полицейских
Другая проблема в том, что решения принимаются катастрофически медленно: в МВД, как и в любом госоргане, много бюрократии. По мнению г-жи Мектепбаевой, в организационном плане это огромная неповоротливая машина, отдельные узлы которой не связаны единой системой внутренних коммуникаций, поэтому трудно понять, куда идти и что делать. Она уверена, что система одинаковых и простых поручений для всех не работает. «Приведу пример. В начале реформы дали задание — сократить персонал на 10 процентов. Поручение спустилось вниз самыми разными модальностями: где-то сократили вакансии, где-то управленческий персонал, в котором не было необходимости, где-то работающих и ценных сотрудников с передовой, — рассказывает спикер. — Столько дебатов и дискуссий нет ни в одном министерстве. Есть вопросы, которые висят в воздухе уже более 10 лет. Опять-таки потому, что любое предложение противоречит опыту другого генерала, который это предложение не поддерживает». По ее словам, в МВД больше всего руководствуются субъективным опытом и экспертным мнением, но не доказательной политикой, основанной на объективных выводах.
О том, что не применяются методы доказательной политики и оценки регуляторного воздействия, говорит и специалист в области международного права Назгуль Ергалиева. «Успешные реформы основываются на научном подходе, а не на субъективных мнениях о том, как сделать лучше всего. У нас происходят элементарные ошибки, поскольку не проводят оценку регуляторного воздействия. Например, не был сделан элементарный прогноз, что перемещение в свое время статей об умышленном нанесении легкого вреда и побоев из административного в Уголовный кодекс в 2014 году приведет к росту домашнего насилия. Как следствие, выросло количество смертей и насильственных преступлений против женщин. А это можно было предсказать», — сокрушается г-жа Ергалиева.
Не та связка
Не всегда успех реформы зависит от самих полицейских. Это можно увидеть на примере созданной в 2016 году местной полицейской службы (МПС). Кандидатура главы МПС согласовывалась с акимом и маслихатом. Несмотря на то что руководителя местной полиции обязали отчитываться перед акимом и маслихатом, а финансировалась служба местным бюджетом, речь не шла о полной децентрализации, о чем, собственно, говорил тогдашний министр внутренних дел.
Но взаимодействие полиции и исполнительной власти на местах было необходимо, чтобы направить силы МПС на участки, которые считает слабыми именно акимат, а не министерство. Если криминальная полиция расследует преступления, то местная полиция, входящая в систему административной полиции, выполняет совершенно другую задачу: охраняет общественный порядок и занимается профилактикой правонарушений, например, через политику нулевой терпимости к мелким правонарушениям.
«Эксперты предлагали создать местную полицию, чтобы упростить управленческие задачи. Была попытка размежевать систему по вертикали: дать возможность регионам самим определяться с приоритетами, руководствоваться своей спецификой и принимать решения самостоятельно. Не вышло. Потому что центральный и среднеуровневый аппарат продолжал работать в прежнем режиме», — объясняет Сауле Мектепбаева.
Летом 2018 года, когда департаменты внутренних дел были преобразованы в департаменты полиции, туда вошла и местная полиция. «Эти изменения были необходимы для обеспечения принципов единоначалия и подчиненности, а также недопущения возникновения конфликта интересов между подразделениями органов внутренних дел», — ответили Expert Kazakhstan в МВД.
Но не только конфликт интересов внутри организации помешал реализации реформы. Еще до создания местной полиции председатель комитета админполиции Игорь Лепеха говорил о том, что эта служба в тесном сотрудничестве с местным сообществом обеспечит профилактику правонарушений.
Хорошая идея, если работают институты прямой демократии. «Эта реформа провалилась, поскольку не могла опираться на серьезные институты местного самоуправления и местного представительства», — отмечает политолог, один из активистов гражданской инициативы «За реформу МВД» Димаш Альжанов.
Мы за реформу
После трагической гибели олимпийца Дениса Тена, которому нанесли ножевые ранения в июльский полдень в самом центре южной столицы, сформировался общественный запрос на реформирование казахстанской полиции. Активисты организовали гражданскую инициативу «За реформу МВД». В августе прошлого года они представили собственный проект — «Новая полиция Казахстана». Этот проект стоит внимания, поскольку в его подготовке принимали участие серьезные специалисты в области правовой реформы.
Проект состоит из трех разделов: структурная реформа для формирования сервисной модели полиции, кадровая политика и подотчетность обществу. Для формирования сервисной модели активисты предложили назначать главой МВД гражданское лицо. Он будет определять политику ведомства, а за оперативную работу будет отвечать назначенец из полицейской системы. Такое разделение, по мнению активистов, не позволит использовать полицию в политических целях, например, при разгоне митинга.
Общественники предлагают развивать полноценную местную полицию и увеличить влияние маслихата на ее работу. Например, «маслихаты должны получить полномочия двумя третями голосов ставить перед главой местной полиции вопрос об увольнении любого работника местной полиции в связи со ставшими известными им нарушениями». И еще, «неудовлетворительная оценка со стороны маслихата выполнения таких программ должна вести к постановке вопроса об увольнении главы местной полиции».
Революционным для Казахстана выглядит предложение демилитаризировать полицию в два этапа. Первый — упразднение униформы, ее должны носить только патрули для узнавания. Второй — формировать аппарат МВД из гражданских госслужащих.
Предлагается ввести институт внешнего надзора. Без такого механизма руководство полиции всегда будет иметь возможность уклониться от тщательного рассмотрения жалоб и обращений граждан, считают авторы проекта «Новая полиция Казахстана».
Уволить и разделить
Свой ответ на общественный запрос предоставила и власть. В декабре прошлого года вышла «Дорожная карта по модернизации органов внутренних дел РК на 2019–2021 годы». По меткому замечанию Сауле Мектепбаевой, дорожная карта является документом очень длительной дискуссии и компромиссов (см. «Лоскутная карта»).
Еще в конце 2017 года под эгидой Администрации президента (АП) были созданы три рабочие группы по реформированию прокуратуры, судебной системы и полиции. АП, объявив, что будет координировать реформы, по сути признала, что ведомства не могут модернизироваться самостоятельно. Каждая рабочая группа получила задание представить план мероприятий, реализация которого способствовала бы повышению доверия к названным институтам.
В лучших традициях последовательности и преемственности предложения этих рабочих групп вошли в принятый в начале 2018 года Стратплан-2025. Один из пунктов документа посвящен развитию правоохранительной системы (инициатива 4.5) и в кратком пересказе выглядит так: увеличение прозрачности кадровой политики и повышение квалификационных требований, исключение несвойственных функций, принятие мер по повышению доверия и введение общественного контроля, четкие критерии оценки работы правоохранительных органов.
С некоторыми дополнениями эти предложения оказались в принятой в декабре того же года Дорожной карте. Если честно, она появилась бы и без общественной реакции на смерть олимпийца. К сожалению, так устроена бюрократическая машина — она работает по своим планам и мало что может выбить ее из колеи. Другое дело, что общественная активность, возможно, способствовала появлению в Дорожной карте новых пунктов. Ну а власть показала, что реагирует на общественный запрос.
Собственно, сама Дорожная карта состоит из девяти направлений. Среди них: оптимизация организационно-штатной структуры, улучшение системы оплаты труда и соцзащиты сотрудников, отбор и подготовка кадров (модернизация ведомственного образования), исключение несвойственных функций, новые форматы работы с населением, внедрение новых критериев оценки, устранение условий, способствующих коррупции, модернизация УИС и органов гражданской защиты.
Ерлан Тургумбаев, недавно занявший пост министра внутренних дел, чуть ли не первый свой выход к СМИ в новом качестве посвятил предстоящим реформам. Он предлагает начать с аттестации, затем повысить зарплату за счет сокращения персонала. Но главная задача у министра другая, а именно «больше работать на открытость, работать с общественностью, чтобы полиция стала народной и люди не боялись полиции».
Иными словами, курс взят на создание сервисно-ориентированной модели полиции, о чем в самой Дорожной карте сказано вскользь. Гражданскую инициативу «За реформы МВД» и государственную Дорожную карту объединяет то, что оба проекта за создание сервисной модели. Но ее безрезультатно пытаются внедрить почти 10 лет — с 2010 года. Видимо, не получится это и у нового министра. И вот почему.
Свой на районе
Полицейский не хамит, дружелюбен, печется не только за общественный порядок, но соблюдает права человека — довольно упрощенное представление о сервисной полиции. В ее основе, как бы пафосно это ни звучало, партнерские отношения между полицией и обществом.
«Сервисная модель полиции ориентирована на потребности общества. Проще говоря, у каждого района своя специфика, разные преступления, где-то больше уличных грабежей, где-то больше краж автозеркал, — рассказывает Димаш Альжанов. — Сервисная полиция выстраивает работу с местным сообществом, получает обратную связь от него и, например, где нужно, увеличивает патрули, где нужно, проводит специальные мероприятия против автоворов».
Чтобы выстроить такую обратную связь, недостаточно проанализировать статистику или провести соцопрос. В странах с развитой демократией для этого проводятся официальные и неформальные интерактивные мероприятия: местные консультативные комитеты, совместные рабочие семинары, собрания представителей общественности или открытые дни полиции.
В идеале местная полицейская служба должна опираться на местного акима, выбранного прямым голосованием и желательно честно, говорит г-н Альжанов. По его словам, у акима и маслихата должны быть достаточные полномочия, чтобы контролировать местную полицию. «Тогда выстраивается институциональная связь между местными сообществами, которые делегируют защиту своих интересов местным представительным и исполнительным органам власти, — продолжает собеседник. — А местная полиция, взаимодействуя с этими институтами власти, осуществляет свои функции». Грубо говоря, основные условия создания и функционирования сервисной полиции — децентрализация полицейской службы и наличие сильных местных сообществ.
Другая причина, почему у нас трудно создать сервисную модель, в том, что полицию используют в политических целях. Взять, к примеру, такой инструмент, как пешие патрули, широко используемые в странах с развитой демократией. Пешее патрулирование сигнализирует обществу, что оно под защитой, а ежедневные контакты с населением повышают доверие к полиции.
«Связи между полицией и обществом могут укрепиться лишь в том случае, если полицейские будут легко узнаваемы и доступны для населения. Это условие проще всего осуществимо, если полицейские проводят пешее патрулирование или патрулирование на велосипедах», — указано в докладе ОБСЕ «Наилучшая практика построения партнерства между полицией и обществом».
Пересадить наших полицейских с машин на велосипеды легко, был бы приказ. Но когда полиция используется для разгона несанкционированного митинга, даже круглосуточное патрулирование не поможет созданию партнерских отношений.
«Сервисную модель можно создать, если полиция не используется для борьбы против политических оппонентов, когда полиция не является элементом репрессивной структуры, — считает Димаш Альжанов. — К сожалению, Казахстан унаследовал советскую систему, которая не сильно поменялась, поэтому полиция так же ориентирована на потребности политического режима. Как следствие, забываются потребности общества, отсюда такой перекос».
Лоскутная карта
Любая госпрограмма, и Дорожная карта не исключение, — это результат компромиссов и уступок, считает управляющий партнер CSI Legal&Tax Advisory Сауле Мектепбаева.
— На ваш взгляд, по предусмотренным в Дорожной карте мероприятиям можно ли говорить о том, что ошибки прошлых реформ учтены?
— В Дорожной карте много нового, таких мер, о которых раньше не было речи. И это радует. Пессимистичная сторона вопроса: у нас все еще нет оценки, сколько это будет стоить. Почему это выгоднее, чем любой другой вариант? Почему эта мера не дешевле, но ее все равно стоит делать? Как ее удешевить? А при отсутствии данных ретрограды снова могут отыграть свои карты назад.
Вот заезженный пример с охраной: вопрос обсуждается постоянно, сколько обсуждается реформа госаппарата. Кто должен охранять государственные здания? От кого и в каком объеме? Как только вопрос доходит до конкретики, каждый госорган просчитывает по максимуму, сколько это будет стоить, формируется до безобразия жуткая цифра государственных расходов, все госорганы дают негативные замечания, встают в позу, и решение откатывается. Такой сценарий проигрывался несколько раз. Наиболее опытные генералы при этом стращают: «Частные охранники даже оружия держать в руках не могут. При наличии одной централизованной службы охраны мы даже снижаем административные расходы!» Вот как! Так, подождите, а кто нам нужен сегодня: полицейский или охранник? Какие риски существуют в государственных зданиях? Сколько охранников для снижения рисков необходимо? Можно ли руководствоваться фрагментарными и очень ведомственными прогнозами и расчетами?
В системе очень давно не было хорошего аудита: людей, затрат, площадей, возможностей. Вот, например, любой более-менее большой город насыщен зданиями, которые принадлежат полиции: отделение полиции, отдел полиции, пункт полиции. Многие из них работают только несколько часов, когда туда приезжает участковый полицейский. Вопрос: нужны ли все эти административные здания, когда при проблеме человек все равно позвонит в службу 102 или пойдет в РОВД? Ходит ли кто-нибудь в эти отделения, пункты, допустим с 14.00 до 17.00, как на прием к врачу? И, вообще, нужна ли такая опция? В сельской местности, да, нужна, им до РОВД добраться сложно. В городах нам все эти здания зачем?
— Какие положительные моменты Дорожной карты приближают нас к созданию полиции сервисного типа?
— Импонирует, что приоритет отдан новым форматам работы с населением, внедрению новых критериев оценки деятельности, исключению несвойственных функций и кадровой реформе. Это то, что активно разрабатывалось командой проекта Евросоюза совместно с МВД в 2017–2018 годах.
Недавно на заседании Комиссии по правам человека при президенте новый министр внутренних дел Ерлан Тургумбаев отчитывался о социально-правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел, это было впервые за время работы комиссии, когда вопрос о сотрудниках был поднят. Это очень симптоматично. То, что мы стали озабочены, сколько и как зарабатывает сотрудник, в каких условиях он живет, чем кормит свою семью. Потому что человек, облеченный властью, всегда будет пытаться выровнять свою зарплату самостоятельно. Чтобы снизить коррупционные риски, мы должны платить достойную зарплату. Это базовый принцип.
Менять организационную культуру, то, о чем вы спрашиваете, миссию полиции — очень масштабная работа. Здесь, кроме тех мер, которые в Дорожной карте перечислены, нужно очень серьезно пересматривать методы работы, бизнес-процессы, систему отчетности, взаимоотношения между разными уровнями управления. Сегодня система полиции половину понедельника почти полностью по всей стране парализована бесчисленными совещаниями, которые нарастающим объемом охватывают всех до самого низкого уровня. Сначала совещание руководящего состава, потом каждый зам со своими, и дальше — по цепочке. А так как органы внутренних дел — это многоуровневая система, то такие совещания замораживают огромное количество людей. Поменять систему, осовременить под силу только тому, кто ее очень хорошо понимает и готов к такого рода важным решениям. Я думаю, что новый министр идеален для реформы: он ее очень хорошо понимает и знает, он провел несколько очень важных преобразований, по сути, революционных для МВД, следовательно, он знает, как проводить изменения и как ими управлять.
— Какие предложения в Дорожной карте, напротив, отдаляют нас от создания полиции сервисной модели?
— Дорожная карта — это документ очень длительной дискуссии и компромиссов, в ней нет катастрофических ошибок или атавизмов. Самый большой вопрос, который стоит на повестке, — как реформировать такую громоздкую систему. Ожидалось, что будут предложены меры по разукрупнению системы: полноценному выделению пенитенциарной службы, решению вопроса с ЧС. Но вместо этого предложены две подпрограммы по модернизации КУИС и КЧС. Теперь представьте, как контролировать качество и управлять изменениями в такой сложносочиненной системе с самыми разными критериями эффективности?
Я думаю, что на каком-то этапе идея по разукрупнению МВД для большей эффективности и оперативности все равно придет и будет обсуждаться.
Один из замминистров внутренних дел на мой вопрос, в чем миссия МВД, когда-то ответил — в оперативности. Меня этот ответ удивил. Теперь, после длительного погружения в работу с МВД, это меня совсем не удивляет. Я согласна с замминистра: оперативность для органов внутренних дел — ключевая потребность и большая проблема. Население хочет оперативности, государству нужна оперативная полиция. В длинных цепочках управления и в разных схемах управления оперативности мало, поэтому система неизбежно будет совершенствоваться.

admin