Муниципальные земли

Вместе с гражданами, юридическими лицами и государством (Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации) полноправными участниками земельных отношений являются муниципальные образования.

Муниципальная собственность на землю – это собственность муниципальных образований, составляющая вместе с другой муниципальной собственностью в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансово-экономическую основу местного самоуправления. Муниципальное право на землю создает предпосылки независимости и самостоятельности местного самоуправления, служит гарантом эффективного использования местных ресурсов.

Муниципальная собственность на землю ─ это еще и система отношений по присвоению земель населением муниципальных образований. Наряду с государственной собственностью на землю, муниципальная ─ разновидность публичной собственности.

Право муниципальной собственности на землю ─ исключительное право местных сообществ осуществлять правомочия владения, пользования, распоряжения и иные предусмотренные законом правомочия собственника в отношении земель. Как непосредственно, так и через органы местного самоуправления, муниципальные предприятия, учреждения и организации.

Ученые-правоведы отмечают наличие у муниципальной собственности дуалистической (двойственной) природы, сочетающей черты государственной и групповой форм собственности.

Сегодня муниципальная собственность, включающая развитую сеть объектов хозяйственного и социального назначения, а также ресурсы, в т. ч. земельные, локализованные в рамках муниципального образования (а иногда и за пределами его административных границ), является важным элементом экономической системы.

Притязания муниципальных образований в качестве земельных собственников скромнее, чем у государства. Если федеральные власти решают масштабные политические, экологические и социальные задачи, цели муниципалитетов ─ коммунальные проблемы, улучшение условий жизни населения, организация местного хозяйства и прочие вопросы локального значения.

Муниципальная собственность на землю

В соответствии со Статьей 19 «Муниципальная собственность на землю» Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) к муниципальной собственности относятся следующие земельные участки:

  • признанные таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;
  • безвозмездно переданные в муниципальную собственность из федеральной собственности;
  • если право муниципальной собственности на землю возникло при разграничении государственной собственности;
  • приобретенные по основаниям, установленным гражданским законодательством.

Разграничение государственной и муниципальной собственности на землю осуществляется в соответствии с ЗК РФ и другими федеральными законами.

Если иное не предусмотрено другими федеральными законами, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, со дня государственной регистрации прекращения права собственности на него становится собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо муниципального района.

Муниципальные и государственные земли, подобно сообщающимся сосудам, позволяют земельным участкам «перетекать» из одной формы собственности в другую.

Возможна передача земли в муниципальную собственность из государственной. Например, земельные участки, находящиеся в федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации, могут безвозмездно передаваться в муниципальную собственность в целях их предоставления гражданам. В свою очередь, земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в целях бесплатного предоставления гражданам могут безвозмездно передаваться в собственность субъектов Российской Федерации ─ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. С этой же целью земли одного муниципального образования могут быть (и также безвозмездно) переданы в собственность другого.

В то же время в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в т. ч. за пределами их границ. (Территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры, могут не входить в состав земель муниципального образования).

Земельные участки из земель, находящихся в муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность или в аренду гражданам и юридическим лицам, а юридическим лицам еще и в постоянное (бессрочное) пользование.

Предоставление находящихся в муниципальной собственности земельных участков в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. В отдельных случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации оно может осуществляться бесплатно.

Рынок земли развивается стремительно и рынок муниципальной земли тоже, поэтому наряду с административными существуют рыночные механизмы регулирования количественного состава муниципальных земель. Муниципальные образования получили возможность приобретать объекты муниципальной собственности разными способами ─ это и купля-продажа муниципальной земли, и иные сделки об ее отчуждении.

На стоимость муниципальной земли оказывает влияние целый комплекс факторов. Цена земли муниципальной зависит от месторасположения участка, его размера и формы, назначения, наличия и развитости транспортной и социальной инфраструктуры, уровня экологической нагрузки и иных факторов.

Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений

Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений, установленные в Статье 11 ЗК РФ, включают:

  • резервирование земель для муниципальных нужд, изъятие земли для муниципальных нужд в т. ч. выкуп муниципальной земли;
  • установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, а также других муниципальных образований;
  • разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Примерами оснований резервирования земель для муниципальных нужд являются размещение объектов инженерных сетей муниципального значения (электро-, газо-, тепло- и водоснабжение), строительство автомобильных дорог общего пользования в границах населенных пунктов и между ними (а кроме того, мостов и иных транспортных инженерных сооружений), размещение объектов социальной инфраструктуры, строительство искусственных водных объектов на землях, находящихся в муниципальной собственности и т. д.

Органы местного самоуправления осуществляют распоряжение и управление муниципальными землями ─ земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Муниципальное управление использованием земли – исключительная компетенция представительного органа муниципального образования.

Так, например, органами местного самоуправления из одной категории в другую переводятся земли, находящиеся в муниципальной собственности (за исключением земель сельскохозяйственного назначения).

На основании решений органов местного самоуправления осуществляется образование земельных участков из участков, находящихся в муниципальной собственности (исключения – раздел земельных участков, предоставленных садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединениям граждан или образование земельных участков из участков, предоставленных для комплексного освоения в целях жилищного строительства).

Согласно Статье 72 «Муниципальный и общественный земельный контроль» ЗК РФ органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, осуществляется муниципальный контроль за использованием земель.

В соответствии с уставом муниципального образования субъекты муниципальной собственности на землю – городские, районные, поселковые и другие муниципальные образования в лице органов местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в решении вопросов владения, пользования и распоряжения землями, находящимися в муниципальной собственности.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества (в т. ч. приватизация муниципальной земли) определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты. Следует отметить, что Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы.

Дом на муниципальной земле

На сегодняшний день использование земли для строительства – один из самых выгодных и привлекательных способов инвестирования. Поэтому неудивительно, что муниципальная земля под строительство чрезвычайно востребована, а торги муниципальной земли вызывают огромный интерес.

Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности, установлен в Статье 30 ЗК РФ.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в муниципальной собственности земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они имеют право распоряжаться, осуществляется исключительно через торги.

В статьях 30.1. и 30.2. ЗК РФ говорится об особенностях предоставления земельных участков для жилищного строительства и их комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, находящихся в муниципальной (и государственной) собственности. В статье 36 ЗК РФ – о приобретении прав на земельные участки, которые находятся в муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения.

Аренда муниципальной земли

Развитие рынка муниципальных земель способно стать одним из путей увеличения доходов муниципальных образований. Аренда земли, как и иной муниципальной собственности, ─ важный источник пополнения местных бюджетов. Констатируя этот факт, нельзя не отметить определенный антагонизм между двумя подходами к решению задачи поиска наиболее рационального механизма вовлечения земель муниципальных образований в экономический оборот ─ частной собственности на землю и долгосрочной аренды земли. Очевидно, что ставка только на аренду муниципальной земли сужает круг поиска эффективных землепользователей, а продажа муниципальных земель в частную собственность стимулирует приход инвестиций. Но всегда ли для муниципального образования измеренный в денежном исчислении косвенный эффект инвестиционной привлекательности окажется весомее пусть не очень больших, но вполне конкретных платежей, которые приносит договор аренды муниципальной земли?

Максимально эффективное соотношение различных форм собственности на землю в муниципальных образованиях ─ задача со многими неизвестными.

Муниципальная собственность на землю является важным фактором возрождения и становления местного самоуправления в современной России. А муниципальные земли имеют значение, на порядок превышающее их долю в земельных ресурсах страны.

Определение Верховного Суда РФ от 06.06.2017 по делу N 305-ЭС17-1570, А41-69411/2013 Требование: О признании договоров аренды земельных участков недействительными (ничтожными) сделками, об истребовании из незаконного владения земельного участка. Обстоятельства: Истец предполагает незаконными действия ответчика по распоряжению земельными участками, переданными обществу в аренду. Решение: Дело направлено на новое рассмотрение, поскольку судами не исследованы обстоятельства, связанные с заключением спорных договоров на предмет их соответствия требованиям ЗК РФ.

Суд первой инстанции, исследовав и оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, в том числе заключение судебной землеустроительной экспертизы, руководствуясь статьей 9, частью 2 статьи 11.4, частью 2 статьи 11.8, статьями 16, 17, 19 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ), статьями 167, 301, 302, 305, 422 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), статьями 2, 3, 4, 5 Федерального закона от 17.07.2001 N 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (далее — Закона N 101-ФЗ), пунктом 10 статьи 3, статьей 3.1 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее — Закон N 137-ФЗ), пришел к выводу об обоснованности требований Управления Росимущества и Предприятия.

Определение Верховного Суда РФ от 24.04.2017 N 305-ЭС17-1570 по делу N А41-69411/2013 Требование: О пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу о признании договоров аренды земельных участков недействительными (ничтожными) сделками, истребовании земельного участка. Решение: Дело передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ, поскольку заслуживает внимания довод заявителя о том, что в результате неправомерных действий администрации и неправильных судебных актов судов апелляционной и кассационной инстанций Российская Федерация лишилась земельных участков водного фонда, порядок использования и охраны которых определяется водным законодательством и которые в нарушение закона переданы обществу для строительства многоэтажных домов.

Суд первой инстанции, исследовав и оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, в том числе заключение судебной землеустроительной экспертизы, руководствуясь статьей 9, частью 2 статьи 11.4, частью 2 статьи 11.8, статьями 16, 17, 19 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ), статьями 167, 301, 302, 305, 422 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), статьями 2, 3, 4, 5 Федерального закона от 17.07.2001 N 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (далее — Закон N 101-ФЗ), пунктом 10 статьи 3, статьей 3.1 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее — Закон N 137-ФЗ), пришел к выводу об обоснованности требований Управления Росимущества и Предприятия.

Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 02.11.2016 N 9-АПГ16-23 Об оставлении без изменения решения Нижегородского областного суда от 22.06.2016, которым была признана недействующей статья 7.1 Закона Нижегородской области от 11.05.2010 N 70-З «О торговой деятельности в Нижегородской области».

Кроме того, приведенная региональная норма содержит фактический запрет на осуществление торговой деятельности на территории Нижегородской области вне отведенных в установленном порядке органами государственной власти области и органами местного самоуправления местах, независимо от того, в чьей собственности находятся земельный участок, здание, строение, сооружение: в государственной (муниципальной) собственности или в частной собственности, что также не соответствует федеральному законодательству (статьи 209, 260 — 261 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 15 — 19 Земельного кодекса Российской Федерации), закрепляющему принцип разграничения режима права собственности на земельные участки, а также содержание права собственности как совокупность владения, пользования и распоряжения объектом права.

Определение Верховного Суда РФ от 11.03.2016 N 302-КГ16-472 по делу N А58-928/2015 Требование: О пересмотре судебных актов по делу о признании незаконным распоряжения временно исполняющего обязанности государственного органа. Решение: В передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации отказано, поскольку оспариваемым распоряжением не нарушены права и законные интересы заявителя.

Суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями подпункта 3 пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 1 статьи 19, пункта 1 статьи 24 Земельного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей до 01.03.2015, пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в редакции, действовавшей до 01.03.2015, не нашли предусмотренных статьями 198 и 201 АПК РФ оснований для удовлетворения требований Администрации поселка. Суды исходили из следующего: Администрация, принявшая распоряжение 04.12.2014, т.е. до 01 марта 2015 года, имела в тот период право распоряжаться спорными земельными участками, право государственной собственности на которые не разграничено, и правомерно предоставила участки в срочное пользование муниципальному учреждению, которое не является коммерческой организацией и деятельность которого не сможет быть расценена как деятельность хозяйствующего субъекта которому предоставлены преференции; оспариваемым распоряжением не нарушены права и законные интересы Администрации поселка.

УДК 349.41

А. В. Зарщиков

ПОНЯТИЕ И ИСТОЧНИКИ ФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация. Статья раскрывает проблемы муниципальной собственности на землю. Автор анализирует историю разграничения права государственной собственности на землю. Наибольшее внимание уделяется обзору источников формирования муниципальной собственности на землю в Российской Федерации.

Ключевые слова: собственность на землю, муниципальная собственность, земельный участок, разграничение государственной собственности.

Key words: ownership of land, municipal domain, ground area, demarcation of public domain.

Трансформационные процессы, происходящие в стране последние десятилетия, актуализировали правовые проблемы, не характерные для советского государства. Одной из таких проблем, принципиально важной для всей системы правовых норм, регулирующих процессы землепользования в России, а значит требующей более тщательного и углубленного изучения, является проблема реализации муниципальными образованиями права распоряжения земельными участками, правомочия по распоряжению которыми возникают у органов местного самоуправления при разграничении государственной собственности на землю. Публичная собственность является экономическим элементом суверенитета государства, гарантом государственной стабильности.

Муниципальной собственности на землю, как составной части публичной, зачастую в научной среде уделяется достаточно много внимания. Однако, несмотря на это, на сегодня остаются весьма актуальными вопросы, относящиеся к процедуре распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена ввиду того, что ныне действующее законодательство закрепило за органами местного самоуправления право распоряжения неразграниченными землями.

В то же время сам характер данной формы собственности требует детального изучения, поскольку он призван служить интересам всего общества, а не отдельно взятого частного лица.

Именно муниципальная собственность выступает в качестве одной из основных гарантий независимости органов местного самоуправления. Данная гарантия закреплена в ст. 12 Конституции РФ 1993 г., где сказано, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления планируют использование земли, организуют проведение работ по землеустройству, участвуют в осуществлении контроля, а также взимают плату за землю. Однако в нашей стране земельные платежи в общей структуре доходов местных бюджетов составляют незначительную

часть, хотя в других странах традиционно являются одним из главных источников бюджета .

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В юридической литературе, особенно среди ученых-цивилистов, прочно укрепилось мнение, ставящее под сомнение сам смысл существования публичной формы собственности. В частности, по словам Е. А. Суханова, «принадлежность материальных благ гражданам и юридическим лицам -обычным субъектам гражданского (частного) права, то есть частная собственность, представляет собой нормальную ситуацию. Тогда как принадлежность этих благ государственным и муниципальным образованиям является особым случаем» . Однако, на наш взгляд, «ненормальность» публичной собственности, с точки зрения представителей школы частного права, отнюдь не отменяет ее значимости с позиций конституционного и муниципального права.

Конституция РФ 1993 г. в п. 2 ст. 9 закрепила, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Нормы, закрепленные в статьях главы 8 Конституции РФ детализировали, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130), а также что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132). Рассматривая вышеприведенные правовые положения в их взаимосвязи, можно сделать вывод, что органы местного самоуправления наделены определенными полномочиями для реализации их права собственности на муниципальную землю.

Для более детального изучения проблем муниципальной собственности на землю необходимо обратиться к Земельному кодексу РФ, где в ст. 19 регламентирован порядок отнесения земельных участков к муниципальной собственности. К таким земельным участкам относятся те:

— которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;

— право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

— которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством .

Более детально остановимся на каждом из вышеназванных оснований.

Общеизвестно, что в 2014 г. на территории г. Сочи будут проведены ХХ11 Олимпийские зимние игры. Данное событие не могло не найти отражения и в действующем законодательстве. Так, согласно п. 2 ст. 17 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении ХХ11 Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» земельные участки, предназначенные для размещения олимпийских объектов муниципального значения, относятся к собственности муниципального обра-

зования города-курорта Сочи. Данная норма является весьма специфичной ввиду того, что ее появление продиктовано проведением грандиозного спортивного события, и регулирует она не абстрактные правоотношения, возможность возникновения которых в ряде случаев вообще может быть поставлена под сомнение, а, по сути, частный случай отнесения земельных участков к муниципальной собственности в силу прямого указания на то в законе.

Аналогичный пример отнесения земельных участков к муниципальной собственности в силу закона также можно увидеть в ст. 1 Федерального закона от 3 декабря 2008 г. № 244-ФЗ «О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», где в ч. 10 сказано, что к собственности поселений, муниципальных районов или городских округов относятся земельные участки, которые указаны в части 7 настоящей статьи (земельные участки, которые находятся в границах курортов федерального значения и право федеральной собственности на которые не было зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним ) и которые:

1) заняты зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

2) предоставлены органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований либо созданным ими казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям .

Отнесение земельных участков к муниципальной собственности при разграничении государственной собственности на землю представляет собой более сложную проблему. Историю разграничения права государственной собственности на землю можно проследить посредством проведения анализа нескольких ключевых нормативно-правовых актов, к которым относятся: Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», а также Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю».

Следует отметить, что в настоящее время данные акты утратили силу, поскольку закрепленный в них механизм разграничения государственных земель не оправдал себя.

Первоначально процесс разграничения государственной собственности на землю был организован нецелесообразно. Сначала из земель, государственная собственность на которые не разграничена, формировались перечни земельных участков с присущими им уникальными характеристиками. Затем данные списки земельных участков согласовывались и утверждались Правительством РФ. По техническим причинам процедура согласований занимала в среднем 2,5-3 года, а количество земельных участков, право собственности на которые было разграничено, составляло от 100 до 500 в месяц, что в мас-

штабах страны ничтожно мало. Поэтому исполнение закона о разграничении вместо назначенного 2007 г. грозило затянуться к 2028-2030 гг. . Решение данной проблемы было найдено в ныне действующем Федеральном законе от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации». Так, данный закон внес изменения в п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», изложив его в следующей редакции: распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Таким образом, в ныне действующем законодательстве вопрос разграничения государственной собственности на землю решен просто — всеми земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, распоряжаются органы местного самоуправления. Однако на практике данный законодательный подход имеет свои негативные моменты. Напомним, что в соответствии со ст. 11.1 Земельного кодекса РФ земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, т.е. точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части (п. 7 ст. 38 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»). Проще говоря, для признания права собственности органов местного самоуправления на земельный участок таковой должен быть сформирован, иначе не будет присутствовать сам объект права. В настоящее время, за редким исключением, органы местного самоуправления распоряжаются именно землями, государственная собственность на которые не разграничена, а не земельными участками как таковыми, что, по сути, является прямым нарушением закона, да и абсурдно с точки зрения природы права, когда в отсутствие объекта определен субъект. Правоотношения в этой ситуации возникнуть не могут, ибо отсутствует объект как основной элемент юридической конструкции.

Третьим видом земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, являются участки, приобретенные по основаниям, установленным гражданским законодательством.

По общему правилу вещь (в нашем случае — земельный участок) может быть приобретена другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества. Поскольку субъектом права муниципальной собственности на землю являются органы местного самоуправления, процедура реализации их правоспособности в этом отношении имеет другие пределы, нежели правоспособность частного лица, в принципе, имеющего возможность покупать то, что не изъято из оборота. Органы местного самоуправления при реализации своего права на приобретение того или иного земельного участка в первую очередь должны руководствоваться тем, что данная сделка совершена для решения вопросов местного значения,

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

исходя из интересов населения. Данное требование установлено нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом вопросами местного значения в соответствии со ст. 2 вышеупомянутого закона являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Наиболее часто встречающейся является процедура выкупа земельных участков для муниципальных нужд. Данный механизм предусмотрен ст. 49 и 55 Земельного кодекса РФ. В юридической литературе авторы часто обращают внимание на тот факт, что законодатель не предусматривает произвольного применения данной процедуры «по желанию» органов местного самоуправления: как следует из подп. 2 п. 1 ст. 49 Земельного кодекса РФ, такое изъятие за выкуп допустимо только в случаях, когда отсутствуют другие варианты возможного размещения таких объектов . Из приведенного в статье перечня публичных нужд органов местного самоуправления осталось всего два: для размещения объектов электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения, а также для размещения дорог межмуниципального или местного значения.

Законом также предусмотрены специальные гарантии прав собственников изымаемых участков. Так, принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда. Поскольку изъятие земельного участка является вынужденной мерой и не всегда может согласовываться с желаниями и планами собственников земли, законодатель предусмотрел процедуру их предварительного уведомления органом, принявшим решение об изъятии, за год до предстоящего изъятия участка. Это требование является императивной нормой, поскольку от соблюдения указанной процедуры зависит наступление определенных юридических последствий. В частности, изъятие земельного участка до истечения годового срока возможно только с согласия самого собственника изымаемого участка .

В рамках рассматриваемой процедуры действующим законодательством предусмотрена еще одна схема пополнения муниципальной собственности за счет частной. Такой механизм предусмотрен п. 1 ст. 8 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», согласно которой при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов. Названная процедура принудительной (преимущественной) покупки не имеет массового применения, хотя и является перспективной.

Кроме того, в муниципальную собственность могут переходить земельные участки, признанные бесхозяйными в рамках ст. 225 Гражданского кодекса РФ. На основании данной статьи бесхозяйной является вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен либо вещь, от права собственности на которую собственник отказался. Такие недвижимые

вещи принимаются на учет органом, осуществляющим регистрацию прав на недвижимое имущество по заявлению органа местного самоуправления, на чьей территории они находятся. По истечении одного года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с иском о признании права муниципальной собственности на эту вещь. Правилом п. 2 ст. 53 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что при отказе от права собственности на земельный участок право собственности на этот участок прекращается с даты государственной регистрации прекращения этого права. По общему правилу земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории — собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка.

Говоря о муниципальной собственности на землю, необходимо отметить ее сходство с государственной собственностью на землю.

В российской правовой литературе публичную собственность рассматривают как понятие, объединяющее государственную и муниципальную формы собственности . Государственная и муниципальная формы собственности качественно не отличаются ни по источникам образования и воспроизводства, ни по методам управления, ни по экономическому содержанию, ни по формам и конечным целям использования . Представляется, что приведенная точка зрения применительна и к праву муниципальной собственности на землю. Наряду с этим государственную и муниципальную собственность на землю связывает еще один важнейший элемент — публичный интерес. Государство и местное самоуправление в лице своих органов в первую очередь являются публичными образованиями, созданными и функционирующими в интересах общества. Поэтому при реализации ими права собственности на землю, безусловно, необходим учет интересов населения, и сама реализация данного права вытекает из реализации интересов граждан. В этой связи нельзя не согласиться с академиком А. В. Венедиктовым, который дал определение права собственности как права «индивида или коллектива использовать средства и продукты производства своей властью и в своем интересе» .

Таким образом, государственная и муниципальная формы собственности на землю имеют много схожих черт. По всей видимости, почти полное единство характеристик названных форм собственности во многом обусловлено тем, что модель муниципальной власти как института гражданского общества у нас не в полной мере создана и привита. Поэтому преобладание государственных начал в местном самоуправлении и его несамостоятельный характер во многом определяют отсутствие дополнительных отличительных признаков государственной и муниципальной форм собственности на землю в России . В глазах рядового обывателя органы местного самоуправления зачастую неотделимы от органов государственной власти, поскольку он не видит своего участия в реальном управлении муниципальной собственностью.

Подводя итог, важно отметить, что отношения в сфере муниципальной собственности на землю имеют многосложную систему и регулируются нормами различной отраслевой принадлежности, образующими в комплексе межотраслевой институт, в своей структуре имеющий нормы конституцион-

ного, муниципального, земельного, гражданского и иных отраслей права. В свете этого в контексте конституционного права под муниципальной собственностью на землю понимается одна из форм публичной собственности, сформированная в ходе отнесения к таковой земельных участков в силу закона, возникшая в результате разграничения государственной собственности на землю либо возникшая по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, полномочия по распоряжению которой реализуются местным населением через органы местного самоуправления.

Список литературы

2. Гражданское право : в 2 т. / отв. ред. проф. Е. А. Суханов. — М. : Бек, 1998. — Т. 1. -480 с.

3. Земельный кодекс РФ // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 44. -Ст. 4147.

8. Бухвальд, Е. Новая стратегия реформ и перспектива российской государственности / Е. Бухвальд // Федерализм. — 1999. — № 2. — С. 51-56.

10. Венедиктов, А. В. Государственная социалистическая собственность / А. В. Венедиктов. — М. : Изд-во АН СССР, 1948. — 839 с.

Зарщиков Александр Викторович

аспирант, Пензенский государственный университет

E-mail: zarschikov_alex@mail.ru

Zarshikov Alexander Viktorovich Postgraduate student,

admin