Государственные полномочия

Содержание

Статья 19. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

1. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

(в ред. Федерального закона от 27.05.2014 N 136-ФЗ)

(см. текст в предыдущей )

2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

(в ред. Федерального от 29.12.2006 N 258-ФЗ)

(см. текст в предыдущей )

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

3. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

4. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

5. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

6. Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

6.1. Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, также должен содержать положения, определяющие:

1) права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;

2) права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

(часть шестая.1 введена Федеральным законом от 18.10.2007 N 230-ФЗ)

7. Утратил силу.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

— Федеральный закон от 29.06.2015 N 187-ФЗ.

(см. текст в предыдущей )

8. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.

(часть восьмая введена Федеральным от 29.12.2006 N 258-ФЗ)

Исполнение органами местного самоуправления государственных и иных полномочий

Формы передачи органам местного самоуправления государственных и иных полномочий

Государственные полномочия полностью или частично могут передаваться органам местного самоуправления в двух формах: посредством наделения и делегирования.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только законом. Такое требование установлено ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации.

Делегирование некоторых государственных полномочий органам местного самоуправления может осуществляться в особых случаях нормативным правовым актоморгана государственной власти Российской Федерации или правовым нормативным актом субъекта Российской Федерации в виде поручения.

Между наделением и делегированием государственных полномочий существует четкое разграничение, а следовательно, и юридические последствия, которые наступают до, при и после выполнения переданных государственных полномочий, различны.

В случаях, когда передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется законом (федеральным конституционным, федеральным или субъекта Российской Федерации), переданные полномочия исполняются органами местного самоуправления весь период действия этого закона. Прекращается исполнение отдельных государственных полномочий только в связи с признанием этого закона утратившим силу либо исключением норм о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями из действующего закона.

В случаях, когда передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется в форме делегирования, объем передаваемых полномочий, виды юридических действий либо содержание поручения, а также срок, на который делегируются полномочия, указываются в акте, которым закрепляется такая форма передачи.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Статья 132 Конституции Российской Федерации предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, т.е.

2.3. Государственные полномочия местного самоуправления

данной статьей установлены необходимые требования:

  • наделение государственными полномочиями законом — форма правовой регламентации;
  • передача необходимых средств для выполнения государственных полномочий как гарантия государственного обеспечения выполнения этих полномочий, что может быть востребовано органами местного самоуправления, в том числе и в судебном порядке.

Эти же положения продублированы другими федеральными законами.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской Федерации.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации, если это не противоречит федеральным законам.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

  1. вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
  2. перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
  3. способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
  4. перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
  5. порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
  6. порядок осуществления органами государственной властиконтроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
  7. условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии предоставления таковыми законами субвенций на осуществление указанных полномочий.

Делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий

В Конституции Российской Федерации понятие "делегирование" в отношении органов местного самоуправления не используется, а применяется понятие "наделение государственными полномочиями". Понятие "делегирование" в определенном смысле не является синонимом понятия "наделение" и по сути своей является юридическим действием по передаче части (некоторого объема) определенных полномочий отдельного органа власти или управления (должностного лица) другому органу.

Правовая регламентация такой формы передачи государственных полномочий, как делегирование, в законодательстве полностью отсутствует. Это относится и к процессуальной, и к материальной части делегирования государственных полномочий.

Делегирование полномочий — весьма специфический способ наделения полномочиями, при котором один орган управления возлагает на другой право решить вопрос, отнесенный к компетенции органа управления, передающего часть своих прав.

Делегирование — это форма передачи определенных полномочий органа власти или управления (должностного лица) другому органу власти, управления или органу местного самоуправления.

Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления возможно при осуществлении ими государственных полномочий. Использование такой формы передачи государственных полномочий, как делегирование государственных полномочий на определенное время, должно осуществляться для решения тех или иных задач, выполнение которых необходимо оперативно осуществить исходя из особенностей управления той или иной территорией.

Например, при объявлении чрезвычайной ситуации (техногенного и иного чрезвычайного характера) орган государственной властисубъекта Российской Федерации вправе дать поручение органам местного самоуправления оказывать содействие в ликвидации ее последствий.

Это характерно не только для России, но практикуется и во многих странах мира. Например, в Германии местное самоуправление находится под юридическим контролемгосударства. Федерация и земли передоверяют общинам некоторые из задач государственного управления, входящие в их собственную компетенцию. Создается сфера так называемого управления по поручению (задачи полиции и поддержания общественного порядка передаются общинным землям и т.д.).

При делегировании тех или иных государственных полномочий органам местного самоуправления поручение должно иметь четкую формулировку, из которой было бы ясно, что речь идет именно о временной уступке какого-то права, осуществление которого исчерпывается его однократным применением.

Примерные перечни вопросов, по которым органы власти вправе делегировать государственные полномочия местному самоуправлению, порядок делегирования, возмещение затрат муниципальному образованию за выполнение таких поручений, ответственность за неисполнение или ненадлежащее выполнение переданных полномочий должны быть определены и регламентированы в правовом акте, которым делегируются полномочия.

Передача органам местного самоуправления иных государственно-властных и административно-властных полномочий

Государство гарантирует осуществление населением местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. В таком положении местное самоуправление является равноправным субъектом отношений с органами государственной власти. Поэтому некоторые государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления на основе договоров (соглашений) публично-правового характера.

Например, принятие совместного решения органов государственной властисубъекта Российской Федерации и муниципалитета о строительстве дороги, телефонизации или о создании какой-либо иной инфраструктуры, необходимой и для населения муниципального образования, и для субъекта Российской Федерации, может фиксироваться в соглашении о совместном выполнении указанной программы.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 30 ноября 2000 г. (дело о проверке конституционности отдельных положений Устава Курской области), соответствует требованиям Конституции Российской Федерации взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти на договорной основе "для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования".

Изложенное позволяет утверждать, что реализация отдельных государственных полномочий, непосредственно связанная с решением вопросов местного значения, может осуществляться путем совместных действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, порядок которых регулируется на договорных основаниях.

Договорная форма передачи государственных полномочий должна иметь стадию согласования, поскольку согласие муниципального образования (его органов и должностных лиц) на выполнение тех или иных поручений от органов государственной власти, а также наличие определенной инфраструктуры для этого, необходимых ресурсов, навыков, опыта, необходимых специалистов являются залогом качественного и своевременного выполнения принятых государственных полномочий.

Согласование может являться формой сотрудничества органов государственной власти с органами управления. И практика показывает, что такая форма сотрудничества существует. Это определено закономерностью в обеспечении согласованности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

При согласовании происходит не одностороннее волеизъявление субъекта управления, а принятие решения двумя или несколькими субъектами управления — участниками действия — соисполнителями.

Согласование в период урегулирования разногласий между субъектами управления, как правило, приводит к достижению определенных правовых последствий.

Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Органы государственной власти обязаны осуществлять контроль за надлежащим осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Отдельные переданные государственные полномочия

Следующая составная часть компетенции местного самоуправления – отдельные переданные государственные полномочия.

Статьей 132 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В развитие Конституционных норм Главой 4 Закона 131-ФЗ регулируются вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Если иное не установлено федеральным законом, законом субъекта РФ о передаче полномочий, по общему правилу отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Следовательно, для передачи полномочий поселению (поселениям) в соответствующем законе должно быть прямо указано, что данные полномочия передаются для осуществления органам местного самоуправления поселения (поселений).

Надо отметить, что, в соответствии с Законом 131-ФЗ, органом, осуществляющим реализацию переданных государственных полномочий, является местная администрация.

Законом подчеркивается, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами; отдельными государственными полномочиями субъектов РФ – законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными, помимо законов, нормативными правовыми актами не допускается. Надо при этом учитывать, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленным ст. 72 Конституции РФ, допускается, только если это не противоречит федеральным законам. В частности, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» установлено, какие полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения могут быть переданы органам местного самоуправления. Например, допускается передача полномочий субъекта РФ по поддержке сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий федеральных целевых программ), по организации и поддержке учреждений культуры (за исключением федеральных) и ряд других. Вместе с тем, передача полномочий по материально-техническому и финансовому обеспечению деятельности органов государственной власти, государственных учреждений, по организации транспортного обслуживания населения по пригородным и межмуниципальным перевозкам; по материально-техническому обеспечению деятельности мировых судей; по предоставлению материальной и иной помощи для погребения федеральным законом не предусматривается.

Говоря о передаче отдельных государственных полномочий, необходимо остановиться на вопросе, а что же считается переданными государственными полномочиями. Статьей 19 Закона 131-ФЗ установлено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным названным ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В этой части возникает ряд проблем, связанных с отраслевым законодательным регулированием, так как довольно трудно по ряду законов четко установить, являются те или иные полномочия относящимися к вопросам местного значения, или выпадают из объема функций, осуществляемых органами местного самоуправления для решения установленных Законом вопросов местного значения.

Как иллюстрацию можно привести полномочие органов местного самоуправления, установленное Жилищным Кодексом, по переводу жилых помещений в нежилые (вне зависимости от формы собственности на жилое помещение). К вопросам местного значения в жилищной сфере новый ФЗ относит обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском, сельском поселении, городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищногостроительства. Перевод жилых помещений в нежилые мало связан с названными вопросами местного значения. Аналогичная ситуация складывается и с полномочиями органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков в собственность, по сдаче их в аренду до разграничения государственной собственности на землю. Среди вопросов местного значения, связанных с земельными правоотношениями, указаны лишь правомочия собственника муниципальных земельных участков и осуществление земельного контроля за использованием земель поселения. Очевидно, что возложение на органы местного самоуправления обязанности выделения земельных участков или сдачи их в аренду является передачей отдельных государственных полномочий. Вместе с тем, при отнесении данных вопросов к передаваемым государственным полномочиям, в федеральном бюджете на очередной финансовый год должны быть предусмотрены средства на их исполнение, иначе считается, что полномочия в действие не введены. А это может привести к признанию актов органов местного самоуправления по названным вопросам незаконными, их отмене судом и признании совершенных сделок недействительными.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (п.5 ст.19 того же Закона). Органы местного самоуправления вправе дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом МО.

Закон 131-ФЗ (п.7 ст.19) и БК РФ устанавливают, что положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете, законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Это необходимо учитывать органам местного самоуправления, так как осуществление полномочий, которые переданы не введенными в действие положениями законодательства, является превышением компетенции органов местного самоуправления.

Поправками, внесенными в статью 20 Закона 131-ФЗ Федеральным Законом от 31.12.2005 года № 199-ФЗ, как исключение из общего правила допускается возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправления в установленном порядке, и возможность расходования из местного бюджета на эти цели финансовых средств в случае, если возможность этого участия и расходования средств местного бюджета предусмотрена федеральными законами. Органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать за счет собственных доходов бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, причем теперь на это не требуется специального разрешения закона. Надо заметить, что финансирование как указанных государственных полномочий, не переданных в установленном порядке, так и дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи является не обязанностью, а правом органов местного самоуправления и осуществляется при наличии возможности.

Законом установлены требования к содержанию законов о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Наиболее значимыми для муниципальных образований являются обязательное указание в законе:

  • перечня прав и обязанностей органов местного самоуправления и органов государственной власти при осуществлении переданных полномочий;
  • способа (методики) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из соответствующего государственного бюджета для осуществления полномочий;
  • перечня подлежащих передаче органам местного самоуправления материальных средств для осуществления полномочий или порядка определения данного перечня;
  • порядка отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных полномочий;
  • условий и порядка прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных полномочий.

Отсутствие в законе о передаче всех или отдельных из названных положений может являться основанием для оспаривания в суде этого закона. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям статьи 19 Закона 131-ФЗ, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Однако до установления судомфакта несоответствия закона установленным требованиям органы местного самоуправления обязаны осуществлять исполнение переданных государственных полномочий, если они введены в действие законом о государственном бюджете соответствующего уровня на очередной год.

Муниципальное право Российской Федерации

При этом органы местного самоуправления несут ответственность за исполнение переданных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Контроль осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, а также использования переданных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств проводят уполномоченные органы государственной власти. Закон о передаче полномочий должен содержать порядок контроля органов государственной власти за осуществлением отдельных государственных полномочий и наименования органов, осуществляющих указанный контроль.

Таким образом, основу компетенции местного самоуправления поселения составляют установленные ст.14 Закона 131-ФЗ вопросы местного значения, полномочия по которым определяются тем же Федеральным Законом и Уставом МО, и при исполнении которых органы местного самоуправления самостоятельны. Органы государственной власти законом могут передавать органам местного самоуправления для осуществления отдельные государственные полномочия. Кроме того, органы местного самоуправления могут принимать к своему рассмотрению и иные вопросы с учетом ограничений, установленных Закона 131-ФЗ. Допускается также передача отдельных полномочий между поселением и муниципальным районом.

admin