Городовое положение 1892

С середины 70-х гᴦ. XIX в. вновь возрастает крестьян­ское движение, 1 марта 1881 ᴦ. народовольцами был убит император Александр II. Царское правительство перешло к ре­акционной политике.

Контрреформы 1880— 1890гᴦ. в России— это изменение внутренней политики, пересмотр ряда существенных положе­ний, установленных в ходе буржуазных реформ 60—70-х гᴦ. XIX в.

В 1892ᴦ. было принято новое Городовое положение. В соответствии с данным документом увеличивался имущест­венный ценз, что привело к отстранению от выборов в город­ские думы мелкой и части средней буржуазии.

Избирательные права имели только те горожане, которые владели недвижимостью, а также владельцы торгово-промыш­ленных предприятий, имевшие гильдейские свидетельства. Τᴀᴋᴎᴍ ᴏϬᴩᴀᴈᴏᴍ, в городских думах увеличивалось представи­тельство дворянства и крупной буржуазии.

Усиливался контроль за деятельностью органов городско­го самоуправления: решения городских дум подлежали ут­верждению губернскими правлениями.

Для малых городов Положением устанавливалось ʼʼупро­щенное управлениеʼʼ: сход домохозяев города избирал собра­ние уполномоченных, а оно выбирало городского старосту.

Городовое положение 1870 создало в городах всœесословные органы – гор думы, на 4ᴦ. они избирались по куриям, в соответствии с имущ цензом. Главную роль в них играла крупная буржуазия, под строгим контролем правит админ. Гор дума избирала гор управу (исполнит орган), состоявшую из гор главы и членов. Гор глава являлся председателœем и гор думы и гор управы. Члены гор думы назывались гластными, она ведала вопросами гор хоз-ва, образования и здравоохран.

По образцу земских учреждений в 1870 ᴦ. были созданы сословные органы городского самоуправления. В соответствии с "Городовым положением" 16 июня 1870 ᴦ. в городах избирались сроком на 4 года городские Думы, которые в свою очередь создавали исполнительно-распорядительные органы — городские управы во главе с городским головой.

Правом участвовать в выборах в городские Думы пользовались лишь плательщики городских налогов. Все участвовавшие в выборах, разделялись на три избирательных собрания: в состав первого включались наиболее крупные налогоплательщики, платившие в общей сложности 1/3 всœех городских налогов; во втором собрании участвовали менее крупные налогоплательщики, платившие вторую треть налогов; в третьем собрании всœе остальные мелкие налогоплательщики, платившие оставшуюся треть общей суммы налогов. Такая система выборов давала преимущества в городских думах крупной буржуазии и крупному дворянству, владевшему городскими домами-усадьбами. Так, в Москве две первые курии, избиравшие 2/3 членов городской думы, составляли всœего лишь 13 % всœех избирателœей. При этом нужно учитывать, что число избирателœей было невелико. Оно, к примеру, в Петербурге и Москве не превышало в то время 20-21 тыс. человек, т. е. 5% взрослого населœения этих городов. Учитывая, что как в земских, так и в городских учреждениях ведущая роль предназначалась дворянству, органы местного самоуправления не создавались в тех местностях, где дворянства не было, как, к примеру, в Сибири, или же оно было нерусским по национальности (Польша, Литва, Правобережная Украина, западные районы Белоруссии, Кавказ). Да и в русских губерниях создание земских учреждений растянулось на многие десятилетия и было завершено лишь после революции 1905-1907 гᴦ.

В компетенцию городской Думы входили вопросы: о назначении выборных должностных лиц, установлении городских сборов, сложении недоимок, установления правил о заведовании городским имуществом, о приобретении городской недвижимости, о займах.

Надзор за деятельностью городских дум и управ осуществляло губернское по городским делам присутствие, состоявшее из чиновников, под председательством губернатора.

Городовое положение. 1892 г.

Присутствие принимало жалобы на действия органов городского самоуправления и контролировало их хозяйственную деятельность.

Расходы Думы складывались из расходов по управлению, на общественные здания и помещения, городские займы, на учебные и благотворительные заведения, содержание воинских частей, полиции и тюрем. Смету расходов и доходов контролировал губернатор.

Губернаторам было предоставлено право приостанавливать действие постановлений органов самоуправления, отказывать в утверждении в должности любого чиновника местных учреждений (в том числе и в органах самоуправления), закрывать собрания разных частных клубов, обществ и артелœей. Характерная деталь: постановления органов самоуправления в жизнь должна была проводить полиция, но она им не подчинялась, а выполняла лишь приказы губернатора. Следовательно, выполнение решения органа местного самоуправления напрямую зависело от губернатора.

Но в целом создание новых органов самоуправления способствовало становлению общественно-политической и культурной жизни, помогало торгово-промышленному развитию русских городов.

Текст научной статьи на тему «ГОРОДОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ 1892 ГОДА: РЕАКЦИОННАЯ КОНТРРЕФОРМА ИЛИ ПРАВОВОЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ»

&иссе^&.ационнме исследование

Экскурс в историю права

ГОРОДОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ 1892 ГОДА:

РЕАКЦИОННАЯ КОНТРРЕФОРМА ИЛИ ПРАВОВОЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ

шшшшшшшшшшшшшшшшшшшшшшшшшшшшш

Многие десятилетия в истории отечественного государства и права существовало и до сих пор существует понятие «контрреформы 80-х — начала 90-х годов XIX в.». Одни ученые рассматривают проведенные в то время государственные преобразования как «…удар почти по всем вновь возникшим институтам и принципам»1, другие представляют эту эпоху как переход от самодержавной монархии к буржуазной с нестабильной политической ситуацией, вызвавшей ряд реакционных решений2.

Реформа городского самоуправления, проведенная в 1892 г., многими учеными ставится в один ряд с Манифестом о незыблемости самодержавия (1881) и Законом о земских учреждениях (1891) — правовыми актами, составившими основу контрпреобразований.

На наш взгляд, это не совсем так. Изменения в законодательстве о городском самоуправлении были вызваны не политическими, а правовыми причинами, и прежде всего необходимостью совершенствования действовавшего законодательства.

Введенное в 1870 г. Городовое положение явилось первой попыткой реформирования системы городского самоуправления за практически столетний период действия Жалованной грамоты городам. Оно привнесло в жизнь города новые буржуазные элементы и во многом сделало систему местного городского самоуправления более эффективной. Однако было далеко от совершенства.

В отличие от Жалованной грамоты в Городовом положении законодатель уже не стремился регламентировать всю жизнедеятельность города одним нормативным актом. В нем была выстроена достаточно действенная система выборов, а также унифицированы органы городского самоуправления и определена их компетенция. Но отсутствие сколько-нибудь значимого опыта, слабая предварительная проработка и отсутствие апробированного действующего варианта привели к ряду негативных моментов и недоработок.

Во-первых, еще до начала реформы городского самоуправления существовала проблема коррумпированности городской власти, которая позволяла крупным купеческим кланам свободно распоряжаться имуществом города. С введением в действие Городового положения ситуация несколько изменилась, но проблема осталась, только теперь возможность исполь-

зовать властные полномочия получили представители новых купеческих родов.

Во-вторых, новая трехразрядная избирательная система была непонятной для горожан, она не позволяла прямо влиять на состав органов местного самоуправления, как было на прежних «собраниях городского общества»3. При этом нарастающий от выборов к выборам абсентеизм городских избирателей был характерен большинству российских городов данного периода4.

В-третьих, Городовым положением деятельность городского головы и управы не регламентировалась, что стало серьезной проблемой городского самоуправления. Например, Липецкая дума, как и другие городские думы Тамбовской губернии, была вынуждена руководствоваться обычаями делопроизводства прежних шестигласных дум и подчиненных им канцелярий, а также делопроизводственными нормами государственных учреждений. Это приводило к конфликтным ситуациям внутри исполнительных органов городского самоуправления, которые приходилось разрешать не только пленарным заседаниям городских дум, но и губернскому по городским делам присутствию5.

В-четвертых, в отличие от крупных губернских городов представительные органы власти уездных городских поселений менее дисциплинированно выполняли свои общественные и должностные обязанности, поскольку формально не относились к государственной службе и не были ограничены правилами служебной дисциплины. Принятые городскими думами правила только закрепили существующее положение. Так, городской голова мог месяцами отсутствовать на месте. И губернатор согласно Городовому положению ничего не мог сделать в данной ситу-ации6.

Эти и другие проблемы, возникшие в ходе действия Городового положения 1870 г., поставили в начале 80-х годов XIX в. вопрос о необходимости реформирования системы местного городского самоуправления для более эффективной ее работы.

Возникшие проблемы государственная власть связала с уклонением представителей «высших сословий» и «людей развитых» от участия в выборах по причине большого числа торговцев и мелких промышленников в составе избирателей7. Преобладание во власт-

Закон и право 04 • 2008

&иссе^&.ационнме исследование

ных кругах именно этой точки зрения во многом определили основные принципы избирательной системы нового Городового положения.

Преимущества Городового положения 1892 г. по сравнению с Положением 1870 г. становятся видны сразу, с первых страниц документа.

66.Городовое положение 1892 г.

Первое, что буквально бросается в глаза, — четкость и лаконичность формулировок.

Изменился предмет ведения городского самоуправления, расширился круг его обязанностей, пределы компетенции местных органов власти.

Кроме того, в Положении сразу был сделан акцент на участие государства в местном самоуправлении. Статья 11 прямо устанавливала надзор губернатора за «правильностью и законностью действий городского общественного управления»8. Тенденция, направленная на укрепление административной власти губернатора, была вполне обоснованной, вызванной неспособностью местных органов власти рационально и ответственно подходить к своим обязанностям.

Городская реформа 1892 г. увеличила имущественный ценз для избирателей. В губернских городах он достигал 1000 руб., а в уездных — 300 руб. Новое Го-родовое положение значительно сужало круг лиц, обладающих избирательным правом: число избирателей в результате уменьшилось в 3—4 раза и в среднем в 11 раз в уездных городах9.

Однако это мало повлияло на социальный состав гласных. Число представителей от дворянского сословия выросло незначительно, но это не дало того эффекта, на который рассчитывал законодатель.

Члены городской управы приравнивались к государственным чиновникам и получали жалованье, а губернатор мог давать им распоряжения и предписания, наказывать, вплоть до отстранения от должности.

Решения думы могли исполняться, если они не опротестовывались состоящим из госчиновников губернским по городским делам присутствием.

Были серьезно ограничены возможности использования служебного положения для личного обогащения путем запрета на участие должностных лиц в договорах поставки и купли/продажи имущества местного самоуправления.

В Городовом положении 1892 г. была ужесточена ответственность гласных за исполнение своих обязанностей. Так, отсутствие на заседании без уважительной причины могло повлечь наказание (ст. 61)10.

Помимо этого, рассматриваемое Городовое положение ввело прямой запрет на замещение должностей в городской управе близкими родственниками и свойственниками (ст. 141)11. Это существенно ограничило возможность кланового захвата власти в органах городского управления, что нередко случалось по Городовому положению 1870 г.

Была расширена компетенция губернатора в вопросах местного городского самоуправления, которому городской голова был обязан представлять список вопросов к готовящемуся заседанию городской думы и копии ее постановлений.

Тем не менее следует отметить, что дума по прежнему принимала свои решения самостоятельно,

только теперь она делала это более качественно, сознавая, что самоуправление не означает безответственности.

В итоге значительно снизилось количество жалоб и споров по поводу результатов городских выборов и принятых городскими органами самоуправления решений.

В целом необходимо отметить, что Городовое положение 1892 г. было значительным шагом вперед по сравнению с прежним.

Если Городовое положение 1870 г. — это первый опыт российского законодателя в данной сфере (он стремился перенять и западный опыт в рассматриваемой области, не учитывая особенностей российского менталитета), то Городовое положение 1892 г. характеризует прагматичность в подходе к его выработке. Государство осознало, что городское общество, особенно в провинциальных, уездных городах, пока еще не готово использовать предоставленные ему либеральные права на благо всего общества.

Тем не менее законодатель не отменяет Положение в целом, а лишь изменяет его исходя из тех условий и задач, которые ставятся перед городским самоуправлением на этом этапе.

В результате проведенного анализа складывается мнение, что преобразования имели своей целью не столько отмену или существенное ограничение местного городского самоуправления как либерального института, сколько усовершенствование механизма и более четкую и строгую организацию власти на местах.

Таким образом, можно сделать вывод, что Горо-довое положение 1892 г. было не политическим шагом, не стремлением государственных органов упразднить или ограничить местное городское самоуправление, а скорее организационно-правовым усовершенствованием, вызванным недоработками предыдущего законодательного акта.

А.В. БОЧАРОВ

1 Исаев И.А. История государства и права России: Учеб. пособие. М.: Юрист, 1993.

2 История отечественного государства и права: Учебник: Под ред. О.И. Чистякова. М.: БЕК, 1999.

3 Медведева Г.А., Семенов А.К., Чеглов Д.А. Липецкая городская дума 1789—1917 гг. / Под ред. В.Н. Фурсова. М., 2003. С. 81.

4 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х — начале 90-х гг. XIX в.: Правительственная политика. Л.: Наука, 1984. С. 64—65.

5 Медведева Г.А., Семенов А.К., Чеглов Д.А. Указ. соч. С. 86.

6 ГАТО, ф. 4, оп. 1., д. 3848, л. 4—47.

7 Нардова В.А. Указ. соч. С. 181—249.

8 Городовое положение 1892 года // Сост. М.И. Мыш. СПб., 1893. С. 6.

9 Медведева Г.А., Семенов А.К., Чеглов Д.А. Указ. соч. С. 95.

10 Городовое положение 1892 года… С. 24.

11 Там же. С. 68.

Закон и право 04 • 2008

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.

Пoхожие научные работыпо теме «Государство и право. Юридические науки»

admin